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近日，据媒体报道，《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发【2023】14号文）已传达到各城市人民政府、各部委直属机构。该意见于8月25日由国务院常务会议审议通过，国常会指出“推进保障性住房建设，有利于保障和改善民生，有利于扩大有效投资，是促进房地产市场平稳健康发展、推动建立房地产业发展新模式的重要举措。”

今年以来，4月28日和7月24日中央政治局会议均提到要加大保障性住房建设和供给，尽管“14号文”完整内容尚未公布，但从部分披露内容来看，“14号文”提出了配售型保障房建设和筹集、保障对象和标准、配售和管理、支持政策等方面的基本原则和重点任务。配售型保障房的提出，使我国住房保障体系得到进一步完善，“市场+保障”的住房双轨制逐渐形成，我国住房保障正在探索“中国模式”。

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政策目标

“14号文”明确两大目标：

一是，“在大城市加大保障性住房建设和供给，提高保障性住房在住房总供给中的比例，解决工薪收入群体住房困难，稳定工薪收入群体住房预期，为落实房子是用来住的、不是用来炒的定位提供住房支撑。”

二是，“推动建立房地产转型发展新模式，让商品住房回归商品属性，满足改善性住房需求，促进稳地价、稳房价、稳预期，推动房地产业转型和高质量发展。”

保障房地位明显提升，“市场+保障”双轨制将逐渐形成。今年以来，保障房建设受到中央高度重视，多次提出要加大保障性住房建设和供给。4月28日，中央政治局会议提出要“规划建设保障性住房”；7月24日，中央政治局会议再次强调“要加大保障性住房建设和供给”；8月25日，国务院常务会议审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》；9月4日，规划建设保障性住房工作部署电视电话会召开，将规划建设保障性住房提升至中国式现代化战略全局高度。未来，随着保障房的大规模供应，保障房将有效地满足刚性住房需求，而市场化商品住房将重点满足改善性住房需求，“市场+保障”双轨制将逐渐形成。

图：2023年以来中央关于保障房规划建设的相关政策

资料来源：中指研究院综合整理

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政策要点

表：《关于规划建设保障性住房的指导意见》的要点

资料来源：中指研究院根据公开资料整理

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1.基本特点：配售型保障房以保基本为原则，面向工薪收入群体、机关事业单位人员和企业引进人才，按成本定价销售，实行封闭管理

保障对象：配售型保障房的保障对象主要包括：工薪收入群体、机关事业单位人员和企业引进人才。其中住房有困难且收入不高的工薪收入群体的保障对象范围与以往经适房的保障对象范围类似；而机关事业单位人员和企业引进人才属于新纳入的保障对象群体，未来可能会出现一部分企事业单位自建保障房，以满足职工的住房需求。

面积标准：以保基本为原则。或与公租房、保租房和以往经适房等保障房相似，配售型保障房的面积标准也将会有所限制；但作为配售型的保障房，其整体面积标准可能会略高于配租型保障房；同时，针对不同保障对象的配售型保障房的面积标准可能也会有所差异。

定价规则：配售型保障房将采取市场化方式运作，按保本微利原则确定销售价格，成本主要包括划拨土地的成本（征地和征收补偿）和项目建安成本。

运营管理：配售型保障房实行封闭管理，和商品住宅市场完全隔离，这一规定与以往经适房政策有明显差别。通过封闭管理，可以避免保障房的流失，进而可以确保保障房项目能够持续发挥住房保障的功能。

2.试点范围：城区常住人口300万以上的大城市率先探索实践

“14号文”提出“支持城区常住人口300万以上的大城市率先探索实践”。根据第七次人口普查数据，上海、北京、深圳等共35个城市城区常住人口超过300万。在这些城市中，热点一二线城市未来预计将加快推进保障房供应，一方面，热点城市人口基数大，住房需求旺盛，住房供求在一定程度上仍不平衡；另一方面，热点城市房价相对较高，居民购房压力较大，对于保障房的需求相对较多。

表：2020年城区常住人口超过300万的城市名单

数据来源：中指研究院综合整理

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3.住房保障体系调整：可售型人才住房、共有产权住房等或将被配售型保障房取代

住房制度改革以来，我国住房保障体系经历过多次调整。经适房、廉租房、限价房、公租房、共有产权住房等各类保障性住房先后出现，不断推进我国住房保障体系的演变与完善。除此之外，各城市也出台过地方性的保障房，比如北京的自住型商品房、深圳的安居型商品房和可售型人才房。2006年，建设部等部门联合发文出台“90/70政策”，即“自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。”通过调整住房供给结构支持刚性住房需求。2021年7月，国务院发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，提出大力发展保租房，我国住房保障体系调整为以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体。本次“14号文”提出了配售型保障房，并要求“协调好保障性住房与商品住房、保障性租赁住房等的关系”，未来共有产权住房等其他销售型政策性住房或将退出历史舞台，而统一由配售型保障房取代，我国住房保障体系进一步调整与完善。

综观保障房发展历史，契合刚需群体住房需求对保障房建设至关重要。部分保障房项目因为区位偏远、配套缺失等问题，无法满足保障群体需求，最终项目长期空置，造成资源浪费等问题。目前，部分城市共有产权住房的供给就存在结构性问题，偏远郊区的项目去化缓慢，比如北京房山、延庆、平谷的共有产权住房出清周期都超过了50个月。所以，未来配售型保障房建设筹集过程中，需要特别关注区位、配套等因素，切实满足刚需群体的住房需求。

表：我国住房保障体系的演变历程

资料来源：中指研究院综合整理

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政策影响

1.短期影响：规划建设保障房将有效拉动新开工与开发投资，但恐对刚需商品房市场形成分流影响，保障房供给应以筹集为主、新建为辅

回顾过去，相关数据显示，1994年至2007年，我国共建设廉租住房、经济适用住房等保障性住房1000多万套。自2008年大规模实施保障性安居工程以来，到2018年底，全国城镇保障性安居工程合计开工约7000万套，其中公租房（含廉租住房）1612万套、经济适用住房573万套、限价商品住房282万套、棚改安置住房4522万套。据此估算，若不考虑棚改安置住房，2008-2018年我国保障性住房合计开工约2500万套，年均开工规模约为220万套，其中配租型保障房约140万套，配售型保障房（经济适用住房+限价商品住房）约80万套。

保障房建设有利于保障和改善民生，有利于扩大投资，但当下我国房地产总体供过于求，多数城市存在较大库存压力，刚需入市缓慢，如果大量新建保障房将对商品房，尤其是刚需市场进一步形成分流，一方面或将导致城市中大量刚需未售项目去化难度加大，另一方面，现有客户手中的中小户型出售困难也会造成住房置换链条受阻，这些都会对商品住房市场销售造成冲击。

建议配售型保障房以筹集为主、新建为辅。“14号文”提出“商品住房库存大的城市，可改建或收购存量商品住房用作保障性住房，盘活闲置土地和房屋，避免重复建设造成浪费。”通过收购市场存量房屋来改建保障房，一方面可以加快保障房供应的节奏，另一方面也可以有效地去化市场库存，减轻房企资金压力，促进商品房市场加快恢复。

2.长期影响：商品住房回归商品属性，专注满足改善性住房需求，房企的产品逻辑将会调整

如果本次配售型保障房政策能够贯彻落实并长期发展，未来对商品住房市场的限制性政策预计将减少，市场和保障的关系将会逐渐理顺，商品住房能够逐渐回归商品属性。长期来看，刚性住房需求可以由保障房满足，工薪收入群体可以放开手脚为美好生活奋斗；同时，房企无需再受到面积、价格等限制，也可以放开手脚打造高端改善性产品，专注满足改善性住房需求。

总体而言，保障房的大规模建设与供应，对房地产行业、市场、企业都将产生重大影响。本次《关于规划建设保障性住房的指导意见》的出台，或预示着“新房改”即将到来，未来我国住房供应体系将发生显著变化，保障房的地位明显提升，“市场+保障”双轨制将逐渐形成。配售型保障房是在我国房地产市场供求关系已经发生重大变化的背景下提出的，我国住房保障并非简单复制“新加坡模式”，而是正在积极探索“中国模式”。

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