21世纪经济报道记者 凌晨 西安报道

10月24日，国新办举行的新闻发布会中透露有关户籍政策改革深化措施实施情况。据悉，截至目前，公安部于今年8月份制定推出的26项公安机关服务保障高质量发展措施已部署实施23项，其他3项正稳步推进。

今年以来，户籍制度改革持续深化，包括广州、深圳、南京、武汉、郑州、西安、成都等多个一二线城市对户籍政策实施进一步调整。其中浙江提出实行户籍准入年限累计互认，打通了长三角多个经济大市落户通道。山东则提出将全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，郑州甚至提出租房即可落户。

受访专家对21世纪经济报道记者表示，城市发展扩容是必然趋势，户籍政策调整引导是疏解中心城区人口和功能转移的重要一步。

户籍政策壁垒加速破除

8月3日，公安部提出，将探索户籍准入同城化，试点实施灵活落户政策，大力推进以人为核心的新型城镇化。

紧接着郑州、西安先后发布户籍制度改革的实施意见，明确要进一步放宽与优化中心城区的落户条件。而浙江、江苏先后宣布，除杭州、南京、苏州三大城市外，已经或即将全面取消落户限制。

整体来看，据不完全统计，除21个超大和特大城市外，其他城市均全面放开落户限制。

相较此前，本轮户籍政策调整也体现出部分明显特征。

其一，政策下限逐渐消失，“零门槛”成为常态化现象。以山东为例，山东提出将全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制。事实上，山东省300万以上的城市仅有青岛和济南。这意味着其余15个城市将全部落户“零门槛”。

“除省会、部分经济大市外，全部消除落户门槛”的情况同样也出现在浙江、江苏等多省区。

其二，城市间户籍政策壁垒加速破除。比如长三角地区，据江苏省发改委网站相关公告，拟定全省除南京、苏州市区外，全面取消落户限制政策，试行以经常居住地登记户口制度，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准统一。

同时，浙江提出实行户籍准入年限累计互认，并将逐步拓展到长三角区域。这意味着，包括宁波、无锡、温州、常州等经济活跃地区落户渠道进一步畅通，加速区域人口流动。

值得一提的是，据国家发改委发布《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中提到，各类城市要根据资源环境承载能力和经济社会发展实际需求，畅通在本地稳定就业生活的农业转移人口举家进城落户渠道。城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策。实行积分落户政策的城市确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。鼓励人口集中流入城市区分中心城区和新区郊区等区域，制定差异化落户政策。推动具备条件的都市圈和城市群内户籍准入年限同城化累计互认。

在今年7月的中国财富论坛上，中国社会科学院原副院长、中国社会科学院国家高端智库首席专家、央行货币政策委员会委员蔡昉表示，户籍制度改革可以立竿见影、真金白银地刺激消费。研究表明，农民工消费被户籍抑制23%，比如1.8亿农民工成为户籍市民，可增加消费支出约2万亿元。对比疫情造成的超额储蓄（占GDP3%）约3.6万亿元，改革红利可以大幅弥补消费缺口。

特大城市发展方式转变

21世纪经济报道记者注意到，本轮户籍政策调整中，多省份政策呈现出“差别化入户”的特征。特大城市疏解中心城区人口和功能转移趋势愈加明确。

以西安为例，首次划分区域，对于三环外区域缩短了时间条件，居住证满1+连续社保满1，即可迁入居住证发放地落户。

21世纪经济报道记者注意到，近一年中，西安先后发布城市北跨、西咸一体化、西安都市圈建设等相关政策，其中多次提到城市扩容、骨架拓宽及产业转移等关键词。而本次户籍政策调整的“三环外”正是上述政策实施范围的重要区域。

陕西省社科院经济研究所所长裴成荣对21世纪经济报道记者说道：“城市向北发展是要引导经济、产业、人口、教育等要素有序地聚集到北部区域，为中心城区和南部区域疏解发展压力，进一步疏解城市南部发展压力，优化城市空间布局，为城市发展带来更多机遇。”

西安并非孤例。南京、苏州市区在进一步完善积分落户政策时，确保社保缴纳年限和连续居住年限分数占主要比例，鼓励根据城市综合承载能力和功能定位，区分主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策。

在9月13日，南京市公安局召开服务保障高质量发展专场新闻发布会中就落户政策调整进行进一步说明。

会上，南京市公安局相关负责人表示，此举旨在进一步疏解老城区人口聚集压力，优化提升新城新区人口聚集能力，引导人口在城市区域合理分布。

值得注意的是，从经济总量来看，今年一季度，上海是全国唯一GDP超过万亿元的城市，为10536.22亿元；北京紧随其后，一季度GDP总量为9947.7亿元，排名第3的深圳一季度经济总量为7772.19亿元。此外广州、重庆逼近7000亿元关卡，成都、苏州、杭州、武汉、南京也跻身全国前十。而这些城市，正是户籍政策分区、分类调整的关键区域。

21世纪经济报道记者注意到，此前在公安部8月推出26条措施中明确提到：“调整优化超大、特大城市落户政策，完善积分落户制度，更好地解决进城普通劳动者的落户问题。”

陕西省社科院研究员张宝通对21世纪经济报道记者表示：“对于特大城市人口密度过高，疏导新增人口向外转移的问题，户籍政策调整具备引导性。人口流动会带动资源、公共服务的同步转移，疏解人口密度过高的区域有利于解决资源扎堆问题，同时带动产业外移、拉大城市骨架，为城市发展提供更多空间。”

对于特大城市和超大城市的户籍制度改革，上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授陆铭也曾公开表示，户籍制度改革能够创造制度条件让人口流动，劳动力得到更为充分的利用，提高劳动生产率，缓解城市老龄化难题，提高城市竞争力。