房地产在中国太重要了。

从微观视角，房子几乎是每个中国家庭最值钱的资产，个体消费者一生中购买的最贵的商品。在文化意义中，房子还意味着“安稳”“家”。所以，在丈母娘的推动下，我们有了“刚需房”的概念。

从宏观视角，房地产及其产业链（包括金融、批发、建材、家装等）占中国GDP的比重接近30%，房地产投资占全社会固定资产投资的比例在50%左右。其中房地产开发投资占固定资产投资的30%左右。

从财政视角，国有土地出让收入和房地产专项税收入是地方政府重要的收入来源，二者合计占地方财政收入的比重超过30%，而土地出让收入占地方政府基金性收入的比重更是超过80%。

其实，“房地产”本身就是一个很有意思的名字，它自己全部的故事都写在了自己的名字里——“房”“地”“产”。

房地产业的大发展始于1998年房改。

我们现在有“商品房”“经适房”“两限房”“廉租房”“公租房”等称谓。这些名词背后对应的就是贯穿中国经济发展四十年的住房制度改革。

1978年，中国的住房问题十分紧张，全国城镇居民人均住房建筑面积仅6.7㎡。

基于此，邓小平1978年发表讲话，提出要出售公房、提租补贴、加快住房建设等改革措施。这是住房制度改革最早的总体设想。

同时，土地制度改革、公房出售等相关配套的政策开始出台。

1994年，国务院出台《关于深化城镇住房制度改革的决定》首次提出，建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。

这意味着中国商品房和保障房双轨制的开端，而经适房则是保障性住房体系中的重要一环。

但是，彼时的福利分房并没有完全结束。

直到1998年，国务院再次印发《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》明确要求，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。

1998年开始的住房制度改革，此后被称为“98房改”。

“98房改”总体延续了94年的思路，其目标是建立和完善以经济适用房为主的多层次住房供应体系；取消福利分房；最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价的商品房。

在此背景下，经适房新开工面积快速攀升，从1996年的1428.7万㎡上升为3466.4万㎡，2000年到2003年均超过5000万㎡，新开工面积和竣工套数占商品房的比重峰值为17.96%和28.21%。

但从2003年8月，国务院印发《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，对房地产业的发展格局进行了调整：

- 经适房的地位下降，套型和标准从此前的“在市场调查的基础上合理确定”调整为“严格控制在中小套型”；

- 保障城镇最低收入家庭基本住房需求的廉租住房也改为“原则上以发放租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅”。

房地产业发展的目标从商品房和保障房“二轨并重”转变为“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。

此次调整的原因主要包括：

第一，经适房的土地由政府划转，在此期间土地“招拍挂”价格节节攀升，政府舍不得划拨较好的地段建设保障房，经常选在当时的远郊或者城乡结合部。选址偏僻加上建设质量把关不严，导致人们弃购经适房。2005年前的一段时间，部分地区的房管部门甚至不得不到广场上去推销。

第二，在准入审核关口，政府部门难以准确掌握居民的实际收入和财产情况，各部门之间信息无法联通共享，经适房申请对象的资格审核、复核权限在街道的管理部门，基层人员紧张，难免有疏漏。公示制度也常常流于形式，难以做到真正的公平。

第三，最为关键的是，经适房的土地由政府划转，出售价格按保本微利原则（利润控制在3%以下）实行政府指导价。且政策规定，经适房持有满5年后，可在按与同地段普通商品住房差价的一定比例缴纳土地收益等价款后获得完整产权，转为商品房出售，2002年推行土地“招拍挂”制度后，地价和房价飙升，经适房与商品房巨大的价差导致寻租、牟利现象出现。

所以，从2004年开始，经适房新开工面积和竣工套数的绝对数量占商品房的比重开始下降，到2010年仅为3%和6.6%。2010年后，经适房逐渐退出市场舞台。

为了满足无力支付市场化的商品住房，但又不符合经济适用房要求的“夹心层”家庭的住房需求，2006年，政府推出了限房价和限户型的“两限房”。两限房的土地需要通过“招拍挂”获得，所以价格高于经适房。同时要求各城市建立起针对低收入住房困难家庭的廉租房制度，2010年又推出公租房，面向城市中等偏下收入住房困难家庭和居住一定年限的外来务工人员。2014年，公租房与廉租房并轨运行。

但此时居民的住房需求依旧很旺盛，因此，除了经适房、限价房、廉租房、公租房等保障性住房，2011年，政府开始推动棚户区改造，二者合称为保障性安居工程。

到2020年，第七次人口普查的分项数据显示，中国城市家庭的人均居住面积为36.52㎡，中国家庭户人均居住面积达到41.76㎡，平均每户居住面积达到111.18㎡。尽管存在各方面的问题，但仅从人均居住面积来看，已经初步达到了发达国家的水平。对于这一成绩，各种所有制类型的房企和预售制功不可没。

自2019年起，由于疫情冲击、宏观经济调整、人口结构变化、监管政策影响等各方面的原因，作为中国经济增长重要引擎的房地产行业骤然遇冷，销售和新开工面积持续两年多断崖式下跌，多家知名房企面临流动性危机，接连爆雷，出现交楼困难。

有舆论将烂尾楼归结为房地产“高负债、高杠杆、高周转”的发展模式和预售制。

我个人认为，房企高周转的发展模式诚然早就应该转型，多年前即有诸多经济学家提出过相关建议。但我们在反思这种发展模式存在的弊端的同时，也不能否认它曾经产生的重要作用。对预售制也是如此。实际上，预售制正是支撑高周转的一个切面。

预售制是指商品房在符合预售条件但尚未竣工时，开发商即可将在建房提前出售，购房者预缴部分款项，并在商品房竣工后接收房屋。

在住房制度改革初期，一方面是国内商品房供应严重不足，另一方面是房企普遍资金短缺。

如果想要在保持地价上涨的同时快速增加住房供给，只能允许房地产企业通过各种合法方式获得更多的资金。

上市融资、银行信贷、企业发债、个人按揭、预售制，都是满足房地产企业所需资金的重要手段。而且预售制不需要还本付息，还可以大幅节约房企的融资成本。

1994年通过的《城市房地产管理法》规定了商品房预售实施方案。但与香港等地不同的是，在很长一段时间内，国内的预售制对预售资金的监管并不严格，房企可以随意腾挪。这就意味着，预售制实际上形成了房企的资金池，在房地产的上行周期，风险被高周转的资金流量所掩盖，但在房地产的下行周期，紧绷的资金链很容易断裂。而一旦资金链断裂，受损失最大的则是购房者。

所以，我们在看待当前房地产爆雷现状时，要放在大的历史背景下综合评判，既要看到房地产行业对中国经济、就业的拉动作用，又要看到预售制对住房供给发挥的巨大作用，还要看到相关制度下蕴含的巨大风险。

只有这样，才能正确对待和处置房地产风险，疏堵结合，引导风险有序出清。

讨论房地产离不开土地制度和土地财政。

中国房地产总量过剩和区域失衡、高房价和高空置率并存的根本原因在于建设用地指标的空间错配。

第一，中国实行土地利用规划制度（现改为国土空间规划体系），对土地用途进行严格管制。各地确定建设用地指标的方法比较复杂，但总体上是在守住“18亿亩”耕地红线的基础上按户籍人口配置。

但中国同时又存在大规模劳动人口的跨区域流动，这就导致京上广深等大城市和长三角珠三角等沿海地区的建设用地指标相对于常住人口而言不足。

第二，中国是一个政治上统一、经济上分权的国家，地方存在区域市场分割及“合成谬误”，即各地方经济发展的最优目标却不一定是全国最优。

一方面，当GDP在官员绩效考核中占比较高时，建设用地的跨区域调配显然不利于落后地区的GDP增长；

另一方面，由于各地都想吸引高技能劳动者，户籍制度就成了限制低技能劳动者落户或永居的手段。在低技能的劳动力不能自由流动的背景下，建设用地指标的平衡配置和禁止进行跨区域再配置就成了一个政治上合意，但经济上缺乏效率的结果。

第三，为了保证“18亿亩”红线以及要保证各城市的所有功能基本健全的习惯，哪怕是北京、上海这样的大城市，也会保留一定的基本耕地。

有人说这是为了保证在诸如战争等极端情况下，各地可以自给自足。但在我看来，这更多的是土地制度落后于经济发展的历史遗留习惯。

在早年间，由于技术问题，粮食和蔬菜的产量都相对比较低，全国也没有商品粮基地和寿光这样的蔬菜基地。再加上交通不便，所以城市所需的农副产品主要靠周边城镇和农村供应，这就导致一直要在大城市周边配置农地。

比如，上海人口多，农地少，农副产品供应历史上就是个问题。

1958年，为了解决农副产品的问题，上海还曾向隔壁的江苏“伸手要地”，经过中央批准，嘉定、松江等10个县并入上海。

现在虽然全国范围内的粮食和蔬菜产量以及运输已经完全可以满足全国各地的需求，但由于土地制度的改革牵扯到各方利益，所以各地均保留农地的传统还是延续了下来。这就导致像北京全市还保留了93547.90公顷耕地。

土地出让为地方政府筹集了基建投资和公共服务资金，但也造成了地方财政对土地的依赖，土地财政也成为了地方债务扩张的重要渠道。

很多人认为，土地财政始于1994年的分税制改革。但实际上，土地出让收入出现在1987年，远早于分税制。土地出让收入的占比自2003年土地“招拍挂”后才大幅上升，与分税制也有时间差。

更关键的是，考虑中央政府对地方政府的转移支付后，分税制并未削弱地方的可支配财力。

土地财政的出现，更多的是为了拉动地方经济增长，而非提供公共服务。

在资本不足的情况下，2000年以来，地方政府采取了“以土地换资本”的策略。所谓“以土地换资本”，在工业用地领域里，是以低廉甚至免费的土地价格吸引资本，为本地创造经济增长和就业机会；在经营性房地产开发领域里，则采取“不饱和供地”策略，尽可能卖出高地价，从而获得土地财政收益进行城市基础设施建设。

在这个模式中，地方政府、房地产商与具有投资需求的房屋购买者均能从土地财政中获益，因此三方利益群体具有推高房价的强烈动机，其中地方政府谋求超额土地出让收入是房价上涨的根本症结所在。

与此同时，地方政府并没有足够的激励为城市新移民提供公共服务和城市福利，从而造成（户籍）人口城市化显著滞后于土地城市化。

还值得关注的是，以土地出让金为主的土地财政收入，既是地方政府当期举债的资信依据，又是偿债的主要来源，支撑了债务扩张。

“产”对个人和家庭来讲，是“财产”；对开发商、银行、金融市场来讲，是“资产”；对地方政府来讲，是“产业”。

过去20多年，中国经济与房地产深度捆绑，经济增长和地方财政收入均过度依赖土地收入。房地产与地方政府债务一头连着金融，一头连着财政，还可能相互传导和强化。

在行业发展早期，由于房企开发缺钱、地方财政缺钱、银行缺流动性，因此，逐步诞生出开发商从银行以土地抵押融资，地方财政靠卖地筹资，银行靠房地产贷款赚钱的开发性金融模式，同时解决了三方的利益关切。房企有钱开发，政府有钱投资，银行有贷款、有押品、有放贷收益。

但是，对所有人来说，唯一的抵押品就是土地。

如果土地价格持续上涨，则资金良性循环；如果土地价格下跌，则风险集聚。从财政的视角，土地估值是地方政府当期举债的资信依据，卖地收入又是未来偿债的主要来源。

三年来，房地产行业风险持续暴露，新房销售大幅下滑，有意愿拿地的房企越来越少，土地出让收入锐减，地方财政的流动性压力越来越大。

为了缓解流动性风险，地方政府甚至让城投平台或者地方国企参与拿地，然后国有大行的分支机构或者本地的城商行为国资主体提供资金支持，如此构建起虚假的资金循环，以维系地方财政运转。当然，这一虚增收入的方式很快被叫停。

2023年7月，中央政治局会议提出“制定实施一揽子化债方案”，特殊再融资债券发行重启，中央增发万亿元国债等一系列实实在在的化债举措，化解了部分短期的再融资压力，缓解了地方政府和部分城投平台的债务压力。

而房地产行业，2024年1月5日住建部、金融监管总局对外联合发布《关于建立城市房地产融资协调机制的通知》，要求各地级及以上城市建立由城市政府分管住房和城乡建设的负责人担任组长，属地住建部门、金融监管总局派出机构等为成员单位的房地产融资协调机制，定期组织各方会商，及时研判本地房地产市场形势和房地产融资需求，协调解决房地产融资中存在的困难和问题。

截至2024年2月28日，全国31个省份276个城市已建立城市房地产融资协调机制，共提出房地产项目约6000个，商业银行快速进行项目筛选，审批通过贷款超2000亿元。

融资协调机制推送的“白名单”是“项目”而非“房企”，融资协调机制也非行政命令，所以银行还是会在市场化、法治化原则下开展业务。将房企和项目风险隔离，对银行来说，资金测算、资金管理和风险控制难度都会低很多，可以最大程度上降低金融风险。但这也同时意味着融资协调机制只是边际改善房企的资金流，未来还有部分房企风险会逐步出清。

总结

多年以前（大概是2014年），在全国房地产建设如火如荼、各地房价节节攀升的时候，我的一位老师曾经说过：“房地产每20年是一个周期。”自1998年房改算起，到2019年，恰是20年整。

房地产市场下行已逾三年，多家民营房企出险，境内外债券违约屡见不鲜，导致金融机构对民营房企的信心降至谷底，进而导致大部分民营房企失去再融资能力。

购房者普遍信心不足，持币观望。

同时，也有舆论质疑房企高债务、高杠杆、高周转的发展模式和预售制。

无论是波澜壮阔还是一地鸡毛，我们都应该将其放在当时的历史和制度背景下客观的看待过往发展模式和相关制度存在的合理性，也要正视其弊端。

未来要促进房地产持续健康发展——

第一，要彻底改革户籍制度和土地制度，破除建设用地指标跨区域流转的制度障碍，使得城乡建设用地指标与人口流动相匹配。

第二，保交楼就是保民生，要继续发挥融资协调机制的作用，满足房地产企业合理的融资需求。

第三，对于严重资不抵债、失去经营能力的房企，要按照法制化市场化的原则破产重组，对违法犯罪行为依法查处。

第四，从过往的需求端调控转向供给端调控，放开限购，但要遏制投资投机性需求。

第五，可以考虑在具备条件的地区回购商品房、法拍房，用来补充保障性住房或公租房，解决新市民和农民工的住房问题。

第六，以时间换空间，通过转变经济增长方式和提升居民收入水平，来逐渐消化房地产问题。

No.5676 原创首发文章｜作者 贾铭

作者简介：青年经济学者。研究领域为行为与实验经济学，关注宏观经济、政治经济、国际关系。

开白名单 duanyu_H｜图片 视觉中国