长期征集

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文/青城桢楠

4月社融为负，举国愕然。20年未曾见过的奇异景象，竟在2024年重演。

消息刚出炉的时候，各路分析人士怎么说的都有，主要是表面分析辅之以情绪宣泄，少有人挖掘社融为负背后更深层次的、牵一发而动全身的变化。

很奇妙，政府在大笔偿还贷款，融资为负984亿

4月社融为负，最拉垮的是政府融资。

据华创证券统计，2024年4月，政府债券融资为负984亿元，同比2023年少增 5532 亿元。

融资为负，意味着政府不但没有融资，反而在偿还贷款，这负的984亿足以解释39%的社融收缩。

一般来说，政府不愿意还债，宁愿想办法降低利率借新还旧，历史上美国只有在经济非常好的时候才会偿还债务。

比如，克林顿时期美国经济进入黄金十年，美国联邦债务占GDP的比重从1994年的高点49%降至2000年的34%。

同样的思路，视角从美国换成中国，4月中国政府偿还债务的行为，是不是也意味着经济本身有了起色？

有点常识的人，不会这么看。春江水暖鸭先知，我们每个人都是中国经济这片汪洋大海的鸭子，水温怎么样，问问自己，看看别人，无需多言。

那为什么要偿还债务，而不是继续融资？2024年5月10日，央行在2024年一季度货币执行报告里，给出了解释。

央行在报告中的专栏一“信贷增长与经济高质量发展的关系”里提到，就目前中国经济而言，信贷增速和经济增速之间的关系已经没那么紧密了，央行举例，某地贷款增速为11.3%，但GDP才5%，而另一个地方，贷款增速为3.3%，但GDP却有4.8%。

现在的主要矛盾不是量有多少，而是融了钱的实际效果如何何，是否可能造成产出下降和效率损失。融资多效果差，融资拉动经济模式难以持续。

央行特别指出，靠房地产，靠地方债务融资驱动经济的老路已经行不通了，必须转变思路。当今的形式是，“信贷增长已由供给约束转化为需求约束，对该变化还有个认识、适应的过程”。

今非昔比，没需求，硬创造需求，效果越来越差，如果徒增债务，不产生有意义的增长，那还不如不借钱，少借钱。

据央行一季度货币执行报告统计，地方债务是融资减弱的主体，一季度地方政府债券累计少发了4278亿。

从央行统计推测4月份社融情况，大概率地方政府是政府债务为负的最主要原因。

4月22日，财政部说过，现在对于地方投资的项目要严格审核，提高项目质量，哪怕专项债的发放慢一点，晚一点。

当时没什么人注意。

澎湃新闻4月22日报道，财政部专门回应了专项债发行缓慢的原因，其中说道：相关部门在提高专项债项目质量、加强项目前期准备等方面做了大量工作。

5月10日，21世纪经济报道在涉及政府债券的文章中披露：目前专项债项目审核趋严，导致发行审核时间拉长。

对于紧密跟踪社融和GDP关系的人来说，过去几年社融增速显著高于GDP增速可能才是大问题。

据平安证券统计，地方ZWL从2019年的77.2%大幅上升到2023年的137.5%。接近一倍的债务水平提高，并没有换来一倍的经济效果。

强借的债，没有带来多甜蜜的经济果实。央行说，老路难以持续。

卖地不行了，有没有其他资产可卖？

老路走不通了，生活还得继续。债务要还，经济要发展，哪哪都需要钱，地方怎么办？

发债，卖资产，创收，堪称地方政府三件套。

发债不行了，就得在卖资产（土地、采矿权等资源以及国企股权）或者创收（税收和非税收入）上做文章。

兰小欢的《置身事内》一书有两段话，描述了卖资产和创收之间的关系，颇有启发意义。

从时间点上看，大规模的土地财政收入始于21世纪初。2001年所得税改革后，中央财政进一步集聚，拿走了企业所得税的六成。从那以后，地方政府发展经济的方式就从之前的“工业化”变成了“工业化与城市化”两手抓：

一方面，继续低价供应大量工业用地，招商引资；另一方面，限制商住用地供给，从不断攀升的地价中赚取土地垄断收益。这些年出让的城市土地中，工业用地面积约占一半，但出让价格极低：2000年每平方米是444元，2018年是820元，只涨了85%。而商业用地价格增长了4.6倍，住宅用地价格更是猛增了7.4倍。

商住用地虽然面积上只占出让土地的一半，但贡献了几乎所有的土地使用权转让收入。因此“土地财政”的实质是“房地产财政”。

一方面，各地都补贴工业用地，大力招商引资，推动了制造业迅猛发展；另一方面，随着工业化和城市化的发展，大量新增人口涌入经济发达地区，而这些地方的住宅用地供给却不足，房价飞涨带动地价飞涨，天价“地王”频出。

经济学家张五常曾做过一个比喻：地方政府就像一家商场，招商引资就是引入商铺。商铺只要交一个低廉的入场费用（类似工业用地转让费），但营业收入要和商场分成（类似增值税，不管商铺是否盈利，只要有流水就要分成）。商场要追求总体收入最大化，所以既要考虑入门费和租金的平衡，也要考虑不同商铺间的平衡。一些商铺大名鼎鼎，能为商场带来更大客流，那商场不仅可以免除它们的入门费，还可以降低分成，甚至可以倒贴（类似地方给企业的各种补贴）。

简单来说，土地财政就是地方政府在税收相对不足的情况下，想出来的发展策略，通过类税收、金融锚的方式推动城市化和工业化，但随着城市化和工业化进入深水区，这套老办法很难持续。

这几年，房地产异常不景气，买涨不买跌的心态让土地财政失去了依靠。据粤开证券统计，2023年，全国土地出让收入同比增速为-13.2%，在2022年同比-23.3%的基础上进一步下滑。

分省份看，中东部地区土地出让收入下行压力凸显。2023年，东南沿海经济大省土地市场疲软，福建（-23.0%）、浙江（-22.4%）、广东（-18.2%）土地出让收入同比跌幅较大。中部省份土地市场表现不佳，安徽（-26.1%）、湖南（-22.7%）、河南（-16.0%）土地出让收入同比降幅高于全国水平。

从上面这张图可以看出，土地出让金下滑后，各地对土地的依赖被动下降了。

4月19日，同策研究院的统计显示，2024年土地出让金整体依旧处于收缩状态，重点28城住宅用地总供应量预计同比-15%，其中商品住宅用地总供应量预计同比-18%，大部分重点城市预计供地规模均有缩量。

地卖不动了，有没有其他资产可卖？当然有。

据中证鹏元报告，2022年地方国有企业（不含金融企业）资产总额达到230.1万亿元，扣除负债的国有资本权益为72.9万亿元；2022年地方行政事业性国有资产总额达到53.3万亿元，净资产为42.9万亿元。

同时，相关部门的统计数据显示：目前我国基础设施存量资产超380万亿元，其中约30%-40%属于有经营性收入的基础设施资产，合计超过百万亿元；而且我国每年还有约20万亿元的新增基础设施投资。

各种万亿结尾的资产，看得人眼花缭乱，看来没了土地，别的资源也够吃一阵子。

有些地方，已经早早行动起来。粤开证券统计，重庆、黑龙江、新疆三地国有资源有偿使用收入占当地预算收入的比重，已经超过20%。

吉林、山西等地也在快速增长。2023年，吉林国有资源（资产）有偿使用收入170.6亿元，增长1.5倍。

2023年，山西受大宗商品价格影响，资源税收入下降，但矿业权出让收益增加，国有资源（资产）有偿使用收入同比增长26.1%，有力带动财政收入增长。

国盛证券分析，各省市在预算报告中主动提及处置资产解决债务问题的越来越多。

具体的方案非常多元化，比如发行以优质资产为基础的REITS，新版的PPP，转让国有股权，把停车场、养老托育等具备长期经营属性的权益，拿出来和社会分享等等。

为了让地方更好地处置资产，4月8日，发改委发布了修订版的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，基调是聚焦“使用者付费”，删除“可行性缺口补助”，这一点很重要，因为过去和政府打交道，政府是甲方，任何收益都过一道手。新办法明确，使用者付费，等于去除中间环节，捋顺了商业模式。

另外，为了鼓励民间资本参与，把这两年比较火的体育和旅游领域基础设施和公用事业特许经营权加了进来。还把特许经营期延长到“原则上不超过40年”。

从目前的情况看，对于水电燃气这些不费吹灰之力就能提价增收的资源，政府一般不太会拿出来分享。愿意分享的，多数是那些费力、或者不容易做的领域。

这两年资本市场上，刮起一股炒作国企改革的风潮。部分确有改革预期，有些是趁机把资产卖个好价钱。

罚没收入，成了创收新趋势？

2024年4月22日，财政部发布2024年一季度财政收支情况。

数据显示，一季度，全国税收收入49172亿元，同比下降4.9%，非税收入11705亿元，同比增长10.1%。

税收下降，非税收入两位数增长，难道这是罚没的功劳？在财政部公布一季度财政收支数字后，网络上响起了质疑。

为了打消质疑，财政部专门出来解释说明。

据澎湃新闻，4月18日，财政部召开2023年一季度财政收支情况新闻发布会，发布会上财政部国库支付中心副主任薛虓乾在会上说：

从非税收入看，一季度，全国非税收入同比增长10.9%，主要是地方多渠道盘活闲置资产带动国有资源（资产）有偿使用收入增长32.4%，拉高了非税收入增幅。全国行政事业性收费收入下降13.8%，罚没收入下降10.8%。

这里要解释下，啥是非税收入，啥是罚没收入。

据《政府非税收入管理办法》，非税收入包括：行政事业性收费收入、政府性基金收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本收益、彩票公益金收入、特许经营收入、中央银行收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府收入的利息收入、其他非税收入。

也就是说，除了罚没之外，卖资源的收入、卖彩票的收入等等，都算非税收入。

具体到罚没收入，某市2024年在其官网上，披露了2024年罚没收入明细，有兴趣的朋友可以看看，有23条，涉及公安、检察院、法院、海关、卫生、医疗、海关、交通、审计、物价、住房、气象、烟草、邮政、应急等等。

了解了什么是非税收入，再看财政部的解释，会更清晰一些。

根据财政部的解释，2024年一季度，非税收入之所以高，主要是因为盘活国有资产的结果，纯粹的罚没收入实际上是下降了10%。

好奇心害死猫，对于2024年一季度罚没收入在各地的情况，我们也花了些功夫，到各省财政口单位查证。

结果，除了吉林这种比较实诚的地方，详细列示了罚没收入变化，大多数地方都是只给了非税收入。

来源，吉林财政厅

据江苏财政厅4月11日披露，江苏一季度一般公共预算收入完成3132亿元，增长0.8%。其中，税收收入完成2307亿元，下降6.7%；非税收入完成825亿元，增长29.6%。

浙江的非税收入在一季度是增长了19.8%，同期税收是下降了2.7%。

山东省财政厅更简洁，只给了税收的情况，非税收入还得自己计算。

我们计算的结果是，非税收入增长了21.4%，而同期税收是下降了2.9%。

几个富裕的地方看来情况和财政部统计的趋势差不多，税收增长乏力，非税收入快速增长。

非税收入之所以让大家直接联想到罚没，一方面是因为一般人不清楚非税收入具体的含义，里面包括什么；另一方面可能是这两年罚没收入的观感比较强烈。

比如，财新2024年1月份，详细报道过河北邯郸市涉县行政处罚案卷造假的事情，引发了不少的轰动。

据悉，涉县2023年以来的2099份路政行政处罚案卷中，1964份的当事人签字和手印系工作人员伪造，造假比例高达93.6%。

澎湃城市研究室统计了部分城市罚没收入的情况。

备注：罚没强度指的是罚没收入/税收收入

从表里面可以看到，江苏盐城无论是罚没增长还是罚没强度均非常高，对此盐城财政局的回应是：主要是破获了重大的经济案件，所以公安罚没收入较多。

澎湃新闻则披露了江苏盐城罚没收入高增长的原因。从2021年以来，盐城一直是江苏罚没收入（强度）最高的地方。

如果是经济案件造成的罚没，按理说应该是一次性的，连续几年都有重大经济案件？这种巧合本身也许就是巧合。

根据财经杂志2023年6月22日的文章，在其统计的247个城市里，三分之二罚没收入占比在3%到8%，29个占比超过10%。

占比最高的30个城市，主要来自以下几个省份：广西和湖南各有5个城市，内蒙古4个，黑龙江、辽宁、河北、贵州、四川五省各有3个，山东有1个城市。

据粤开证券的数据，2023年重庆、贵州、云南罚没收入较快，分别为 22.4%、13.2%、9.0%。

而广西则是罚没收入占比最高的地方，占公共预算收入的7.7%。

从财经和粤开证券的数据交叉对比来看，东三省、贵州、广西等目前财政压力较大的地区，也是罚没收入比较高的地方。

这样的结果虽然符合常识，但进一步说明，越是困难的地方，营商环境越堪忧，越会失去造血的能力。

如果把财经杂志和澎湃的统计放在一起，会发现江苏、安徽两地不少城市，计划2024年罚没强度超过10%，算是很强的强度了。

江苏是经济大省，安徽则是近十几年增速最快的省份，这些地方如果也要加大罚没的力度，相对竞争力是不是一种下降呢？

放大视野，从全国来看，罚没收入占地方收入的占比整体不高，在4%以内，但呈现出来的态势，是连年增长。

据粤开证券统计，地方财政罚没收入从 2020 至 2022 年累计增长了 25.9%，远高于同期地方财政收入整体增速。

还记得，2024年2月19日，国务院曾经下发过《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，文件首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范。

意见提出：能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款。

要严格规范罚款实施活动。任何行政机关都不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。

地方财政难，大家都知道，但现在谁又不难呢？

如果因为土地不灵，税收疲软，发债受限，就加大罚没力度，最终结果可能得不偿失。毕竟，有形的资产可以盘活，信用一旦失去，再想盘活，就难了！

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作者：青城桢楠编辑：王小王

图片：来源于网络，侵删

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