21世纪经济报道记者 凌晨 西安报道

“一线卷不动，二线躺不平。”北漂5年后定居西安的张颖对21世纪经济报道记者说，“回二线主要的考虑还是在于房价和教育。但回来后发现，优质的教育资源和学区也很卷。而且市区三环内优质地段新房选择很少，想保证生活品质，只能继续往外围走。”

今年以来，公安部提出，将探索户籍准入同城化，试点实施灵活落户政策，大力推进以人为核心的新型城镇化。

其中二线城市成为差别化落户的主力军。包括西安、郑州在内进一步细化中心城区与外围差别化落户，同时浙江、江苏也先后宣布，除杭州、南京、苏州三大城市外，已经或即将全面取消落户限制。

差别化落户政策的背后是城市治理完善、功能人口疏解的迫切需求。陕西省社科院研究员张宝通对21世纪经济报道记者说：“随着经济社会发展，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，降低户籍门槛是大趋势。”

张宝通认为，此举旨在进一步疏解老城区人口聚集压力，优化提升新城新区人口聚集能力，引导人口在城市区域合理分布，能够兼顾城市、城镇不同地区的具体发展需求。

人口增量带来的压力

2017年，两份文件开启西安人口增量之路。

一份是2017年1月，陕西省委、省政府发布《关于促进西咸新区进一步加快发展的意见》（下称：《意见》），作出西咸新区全面托管辖区行政和社会管理职能并交由西安市整体代管的重大决定，新区全面承接了西安、咸阳两市委托的除人大、政协等工作外的所有职权。

《意见》要求结合新区设立5个新城、托管22个街镇的实际，新区本级设立20个内设机构以及规划建设、生态保护、社会治理等8个综合性委员会，构建大部制、扁平化的管理架构。

同年3月，西安市出台“史上最宽松”户籍政策“三放四降”，对学历落户限制、单位集体户口条件、用人单位概念及技能人才落户、买房入户等方面进一步放宽与降低。

西安公安表示，与同类二线相比，西安上述政策实现了“建立全国最优惠人才落户政策”的目标。

上述政策成效显而易见。2017年，西安常住人口激增104万，超越之前三年增长总和。为了进一步吸引人才，2018年，西安市发布户籍新政2.0版本，进一步放宽户籍准入条件，继续简化程序与所需材料。

“我是2018年年底买的房，早上十二点在线上办理的申请落户，五六分钟后台就显示办理完结。下午我就去登记交了定金，之后不到一周时间户口本就寄到家里了。”一位新西安市民对21世纪经济报道记者说。

在户籍政策不断优化的背景下，西安人口增量迎来小高峰。2019年3月17日，西安市统计局、国家统计局西安调查队发布《西安市2018年国民经济和社会发展统计公报》：西安常住人口正式突破千万。

2021年，西咸新区划分为直管区和共管区，其中直管区由西安全面代管。因此，2021年、2022年西安常住人口统计口径有变，不再包含共管区人口，常住人口分别为1287.3万人、1299.59万人。若以同口径来算，2021年大西安常住人口1316.3万人，较上一年增加20.3万，在西部地区仅次于成都（24.5万）。

2022年最新数据显示，西安常住人口1299.59万人，比2021年增加12.29万人。其中，自然增长人口仅有1.01万，其余11.28万都是机械增长人口。

值得一提的是，陕西省常住人口仅增长2万，只有省会西安呈现正增长。据悉，2022年，西安人口首位度达到32.9%，较2021年又上升了0.3个百分点。

整体来看，西安人口增量依然位列全国前三，如果计算2017年-2022年的人口增量，西安成为西部人口增量“第一城”。

然而，随着人口持续流入，城市存量基础设施建设也出现压力与挑战。

六普、七普人口数据显示，西安市近十年人口呈现快速流入的趋势，主要流入区域分布在莲湖区、灞桥区、未央区、雁塔区和长安区等5个区，增幅均在45%以上。

其中教育、住房、产业资源最集中的雁塔区10年间增长人口86万余人，增幅达到73.67%。未央区人口增长数量约为108万人，增幅为134%。

紧随其后，灞桥区10年间增长人口42万余人，增幅71.44%；长安区增长人口66万余人，增幅61.67%；莲湖区增长人口32万余人，增幅45.90%。

城市基础建设完善度越高、资源越集中，人口增幅越大。在人口快速聚集的背景下，主城区土地资源、产业发展等问题日益凸显。

体现在日常生活中，2022年，西安轨交里程272.4公里，排在全国第12位；日均客运强度0.77万人次/公里，高居全国第4位，仅次于广州、深圳和北京。

教育方面，2015-2020年，西安小学生数量从56.6万人激增至85.2万人，增幅超过50%，居全国主要城市之首。西安虹吸效应增强，短期内生源大幅上涨，激化了城市存量教育配套亟需完善等问题。

“我们从一线回来定居结婚，本来想着上个当地头部名校。实际操作中，高新区之前遗留的名校学位房基本都是老破小，均价两三万起。现在名校周边的学区房不仅上学要摇号，房价首付一两百万几乎是常态。”张颖对21世纪经济报道记者说，“我们还看过曲江部分私立学校，一学年花费以万为单位计算。最后才发现，优质教育资源无论在一线二线都很紧张。”

今年7月，西安中考“回流生”事件引发社会广泛关注。所谓“回流生”，是指户籍在西安，学籍在外地，但又在西安参加考试的考生。有户籍无学籍，这意味部分回流生大概率来自教育水平更高的城市。上述事件侧面体现出西安本地教育资源相对紧缺的问题。

《西安市“十四五”保障性租赁住房发展规划》中提到，通过对七普人口密度分析，新城区、碑林区、莲湖区和雁塔区等四个区人口密度超过了19000人/平方公里，应该对流入人口适度引导，避免人口在部分区域过度集聚。

城市功能向外围疏解

为了进一步优化城市发展布局，西安市近两年出台多个举措推动城市骨架拓宽、产业转移北进、人口向外疏散、增量基础设施建设等。

2019年2月，西安市政府官网发布《西安市人民政府办公厅关于进一步放宽我市部分户籍准入条件的通知》。其中提到在西安市居住生活，办理居住登记2年以上，并参加本市城镇职工基本养老保险实际缴费满1年以上的人员即可落户。

而在前不久户籍政策调整中，西安首次划分区域，对于三环外区域缩短了时间条件，居住证满一年、连续社保满一年，即可迁入居住证发放地落户。而对于三环内则进一步提高要求三年居住证、三年连续西安社保、合法稳定住所。

中心城区为界，外松内紧。值得一提的是，近一年中，西安先后发布城市北跨、西咸一体化、西安都市圈建设等相关政策，其中多次提到城市扩容、骨架拓宽及产业转移等关键词。而本次户籍政策调整的“三环外”正是上述政策实施范围的重要区域。

不止一位受访专家对21世纪经济报道记者表示，城市向外发展是要引导经济、产业、人口、教育等要素有序地聚集到北部区域，为中心城区和南部区域疏解发展压力，进一步疏解城市南部发展压力，优化城市空间布局，为城市发展带来更多机遇。

21世纪经济报道记者走访西安市北客站区域、沣东新城、沣西新城、秦汉新城等多个新区发现，目前西安市地铁西穿西咸新区直达咸阳高铁站，东延至西安市临潼区，北向连接城际接驳至西安咸阳国际机场，南向直抵三环外大学城。可以说，目前西安轨道交通基本覆盖现有城市框架。

沣东新城街道办工作人员王明（化名）表示：“之前在高新区上班，最大的感受是人多拥挤。不仅上班路上挤，就连下班路过大寨路上的华润万家买点儿东西，结账经常排队。后来考到沣东新城，这边地铁直达中心城区、周边商场、公园都不远，学校虽非名校，但至少能托底。只是这边房价高，其他生活体验还不错。”

教育方面，沣西新城交大创新港相关学校、沣东新城第一、第九、第十等多个小学、秦汉中学（清华附中秦汉学校）等多所学校均已投入使用。值得一提的是，其中包括交大创新港、清华附中秦汉学校在内等多所具备优质教育资源的学校还吸纳了不少西安市内家长和学生。

秦汉新城中学老师徐许（化名）对21世纪经济报道记者讲述道：“入职之后，我父母就在北客站附近买了房子定居。因为秦汉新城目前比较远，超市、商场建设并不完善。而我每天从北郊通勤来回不到两个小时，那边生活很便利，楼下商超齐全。相比于之前在高新区，生活成本差不多，但房价、教育方面确实省了不少。”

居住方面，地铁线路附近已建成入住的新楼盘不在少数，包括刚需改善型住宅及均价赶超中心城区的大平层、洋房等豪宅。

“人口流入之后，还承担着就业者、消费者、家长、儿女等多种角色，他们的工作、医疗、教育、养老需求都要得到解决。在政策的引导下，他们会自己选择最优方案，而完善的生活基础设施建设就成为重要考量要素。”张宝通对21世纪经济报道记者说道。

张宝通表示，西安的城市发展、人口增量依然还有空间，比如大量的高校大学生、一线回流的年轻人以及西安都市圈内其他城市的人口。可以从衣食住行切入，让更多人口流入以助力区域经济发展。