作者：安邦咨询

城中村是中国城市化进程中的伴生产物，曾经长期被视为城市发展的“毒瘤”。因此，消灭城中村的话语大肆流行，大拆大建一度盛行，造成很多社会发展问题。如今，在城中村改造中，安邦智库长期提倡的“避免大拆大建”理念正在逐步成为现实。

作为城乡社会结构的第三单元，城中村为城乡关系的协调提供了缓冲空间，一方面，实现外来务工者低生活成本和高职住平衡的生活空间与产业服务地；另一方面稳定本地原居民的社会结构，有助于保护本土文化传承和城市记忆保护。既然避免大拆大建，那么城中村如何改造以便更好的发挥活力与价值呢？先来看当前城中村存在的一些问题：

一是物理空间无序。城中村的平面空间肌理是以原始村落为基础，并在快速城市化过程中演变发展。由于缺乏规划或规划执行不力、管理不严，城中村无序建设的现象非常普遍，导致空间布局混乱：其一，房屋乱搭乱建是当前最普遍的情况。城中村中出现大量握手楼、亲吻楼等违规房屋，建筑密度高，拥挤不堪，高低起伏，埋下很多的风险隐患。其二，道路狭窄破烂不堪入目。经过多年的本地村民的额外加建以及租户的侵占道路行为，比如堆放杂物、停放电动车等，城中村主干道显得非常狭窄。同时，由于缺乏管理与维护，村中村的道路凹凸不平，破烂不堪也实属常见，影响公共交通与人员出行，也很容易出现拥堵的现象。其三，市政设施往往混乱不堪。由于资金不足，城中村缺乏合理与系统规划。一方面电线设施杂乱无序，给火灾、触电埋下隐患，另一方面排水设施缺乏或不完善，导致经常出现脏水乱排的现象。

二是社会治安混乱。随着城市化的快速推进，大量外来人口聚集在城中村，形成了一个人口严重倒挂的高密度、高风险的超级区域。由于人口流动性大、社会结构复杂、法制意识淡薄等，城中村自然容易滋生各种违法犯罪活动，如赌博、吸毒、盗窃、打架斗殴等。而城中村原有的群防群治机制效用大打折扣，一方面本地人口也大多不在村中居住，或在附近小区居住，对于城中村面临的问题也不会太过关心；另一方面外来人口始终认为只是个过客，既没有归属感也没有责任感，更不会主动关心城中村的问题。因此，城中村的管理主要依靠原有的基层社区组织来进行管理，在缺乏足量的人员以及配套设施的情况，很难进行全方位的有效管理。即使现在管控技术有所进步，但是依然无法实现区域全覆盖。当前，城中村依然是各种违法案件主要发生地，影响社会安全与稳定。

三是土地权属复杂。根据相关法律规定，城中村的土地属于集体所有制。但是在快速城市化的过程中，由于各地在土地征收、集体土地转国有、安置方式等方面也有较大差异，城中村土地性质就比较复杂，多为集体土地，也有部分为国有土地，还有一些历史遗留用地。经过长时间的积累，这些土地基本被各种建筑及附属物所覆盖。除了宅基地外，既有当地村民的大量自建房、又有外来人口的乱搭乱建，还有各种投资者建设的厂房。由于管理的混乱不堪，许多建筑及附属物是违法违规的，甚至还存在大量的买、租等私下违法交易行为，导致其中的土地权属复杂。这些违法物业处于城中村内经济繁华的枢纽地带，投资少、经济效益好，村民、投资者、基层单位等牟取了大量经济利益，甚至形成了利益同盟。因此，土地权属不清是城中村改造最大的障碍。一旦改造就会面临拆迁补偿，容易出现漫天要价的钉子户现象，增加城中村改造的成本。

面对上述主要问题，在明确避免大拆大建的前提下，安邦智库研究人员认为应该立足于当前城市化发展的阶段，采取审慎稳妥的方式进行系统化改造，发挥其最大活力与价值。建议主要有三：

一是鼓励多元主体共同参与，实现互惠共赢。城中村改造不仅需要厘清复杂的权属关系，而且还需要大量的资金，需要政府引导下的多元主体共同参与，实现互惠共享。一方面，有序引导居民配合各方参与城中建设，明白城中村建设的意义，既要畅通居民诉求表达渠道，正确对待居民的合理诉求，同时以土地入股、自筹资金等方式参与改造附属工程建设等；另一方面，积极引入市场力量参与城中村改造，既通过直接或间接投资、委托代建等多种方式引进社会资本，拓宽融资渠道，又配合社会资本深入城中村实际，与居民建立良好的合作关系，逐步化解存在的各类矛盾。

二是推动社区空间微型改造，提高活力价值。相对优质的社区空间是城中村的活力与价值的最直接体现。在严控违法建设的背景下，立足城中村原有空间格局，在详细规划的基础上，因地制宜进行微型系统改造，逐步优化社区空间。一方面拆建局部建筑，推动功能置换，保持合理的建筑密度与有效的建筑功能。同时逐步完善城中村内部的市政基础设施，改善城中村的生活生产环境，调节和丰富城市空间结构。另一方面，统筹考虑本土文化的保护力度，防止破坏性建设，传承历史文脉，对具有审美和文物价值的古建筑，如古祠堂、旧庙宇等，应该修旧如旧，以新换旧。最终，塑造宜居而富有生气的社区生活生产环境。

三是加强后期资产运营管理，实现持续发展。在上述两点的基础上，加强城中村资产的运营管理必不可少。作为一个高度复杂的社会综合体，城中村改造的关键是提升社区资产价值，营造有活力的可持续发展空间。首先，充分结合监控技术、配置合理人员以及动员居民共同参与，强化社区治安全覆盖管理，净化社区环境空间，营造稳定和谐的社会环境。其次，在环境优化的基础上，通过有限的市场化运作，结合基本民生保障，吸引更多的租户入住，留住更多的本地人口，实现住宅空间、商业经营以及租房需求的有效结合。最后，结合原有的产业基础，合理安排产业布局，引入优质产业项目，促进产业转型升级，保持多样化的业态。此外，继续提供一定规模比例的低成本创业空间，保障小微企业和个体户的创业需求。

最终分析结论：城中村是当前城市持续发展的硬骨头，依然存在物理空间无序、社会治安混乱、土地权属复杂等普遍问题。在“避免大拆大建”的理念下，城中村改造需要鼓励多元主体共同参与，推动社区空间微型改造，强化后期资产运营管理的资产化途径，提高活力与价值，实现可持续发展。