文/谢逸枫

2023年7月14日的表述“我国房地产市场供求关系已经发生深刻变化”、7月24日的表述“我国房地产市场供求关系发生重大变化”之后，10月26日的报道8月25日通过的（国发【2023】14号文“让商品住房回归商品属性”，让市场颇为关注。

近期好多企业老板、同行私底下问我（国发【2023】14号文看法，“是不是中国将推动新一轮房改，怎么看新房改方案”，老汉只说两个字“补课”。因为14号文是完善保障性住房体系与住房供应体系的指导性政策，不存在“房改”方案。

市场对于（国发【2023】14号文存在重大误解，自我臆想，把“完善保障性住房体系与住房供应体系的指导性政策”，解读成“房地产彻底变天，中国住房制度新一轮改革打响”、“以后穷人住保障房，富人买商品房”。

目前自媒体自嗨称“中国第二轮房改，正式迈入新加坡模式”、“中国启动新一轮房改，以保障性住房为主、以商品住房为辅的市场双轨制”、“中国将推动新一轮房改，房改方案来了”、“市场迎来新变革，新房改来了”。

不要做白日梦，新一轮“房改”不存在。那么，国发【2023】14号文的用意是什么，目的是什么？究竟有什么意义？保障性住房究竟有多少？对于房地产会产生什么影响，能否让房地产市场变天？

国发【2023】14号文的用意是完善保障住房政策、住房供应体系，完善保障性住房、保障房与商品住房为并重的市场“双轨制”体系，目的是完善中低端有保障、高端有市场（刚需有保障、改善有商品）的新模式，不是所谓的新房改，不是所谓的二次房改。

国发【2023】14号文的最大意义就是推进保障性住房建设，完善保障性住房、保障房与商品住房的“双轨制”体系。最重要的是要加强住房保障体系建设，支持刚性和改善性住房需求，解决本市低收入无房人群、好新市民、青年人、人才的住房问题。

简单说，就是补课。即补政府在住房保障体系供应、建设、政策完善的课。实质上是告诉大家，“居者有其屋”（“人人有房居”）并非“人人有房产”作为政策导向，未来将以保障性住房、保障房与商品房市场化并存的住房制度，加快完善“双轨制”长效体系。

“14号文”提出了保障性住房建设和筹集、保障对象和标准、配售和管理、支持政策等方面的基本原则，具体执行办法由各地城市政府制定。国发【2023】14号文表述为：

一是在大城市加大保障性住房建设和供给，提高保障性住房在住房总供给中的比例，解决工薪收入群体住房困难。二是推动建立房地产业转型发展新模式，让商品住房回归商品属性，满足改善性住房需求。三是促进三稳，推动房地产业转型和高质量发展。

保障性住房建设此前一直存在， 此次文件及电话会议内容与以往不同的地方。一则在于明确保障房体系的运作原则，如实施主体、土地和资金来源、保障对象、管理方式等。二则提出严格封闭管理，可理解为将住房市场划分为保障房体系和商品房体系双轨制。

首先，解决工薪收入群体住房困难问题，实现“居者有其住”，不是“人人有房产”。其次，剥离保障性住房的金融属性，回归居住、服务、民生属性。最后，形成 “低端有保障、高端有市场”的新格局，刚性需求由保障性住房来满足，商品房面向改善性需求。

住房保障体系下，廉租房、公租房、保障性租赁住房保留，产权交易型的限价商品房、共有产权房、人才安居房、自住型商品房为形式的新建项目将会退出历史舞台，调整为配售型保障性住房。即形成保障房、配售型保障性住房与商品住房的双轨制体系。

未来保障性住房和保障性租赁住房，分别从实际产权房和租赁模式，与商品房一同构成的多元化住房供给体系。14号文的推出，有利形成多元化、多层次保障住房体系。中国保障住房体系，有些类似于新加坡的“廉租房-组屋-私人住宅”的供应体系。

14号文力推的保障性住房，跟新加坡的组屋定位比较类似。参考新加坡模式，中国未来的住房供应体系，将由公租房、保障性租赁住房、共有产权房、保障性住房和商品房共同构成，租赁+产权并进，并形成相互封闭的住房保障体系。

“14号文”提出了保障性住房建设和筹集的途径、城市、土地供应的方式、资金的来源，问题是现在的大城市土地供应有限，财税收入下降，地方财政吃紧，经济增长压力大。同时，由于土地出让收入下降，地方债务增加快速，还债压力大。

一是试点范围为35个城区人口300万以上大城市先行试点，划拨方式供应土地，允许高库存城市“商改保”。以需定建。支持城区常住人口300万以上的大城市率先探索实践，具备条件的城市要加快推进，暂不具备条件的要做好政策和项目储备。

商品住房库存大的城市，可改建或收购存量商品住房用作保障性住房，盘活闲置土地和房屋，避免重复建设造成浪费。政府应尽力而为、量力而行，根据经济能力、房地产市场情况和各类困难群体住房需求。区分轻重缓急，稳慎有序推进。

按照七普数据显示，目前城区人口超过300万的城市共35个，包括北京、上海、广州、深圳等4个一线城市，重庆、成都、天津、武汉、西安、杭州、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连、南宁。

还有石家庄、厦门、太原、苏州、贵阳、合肥、乌鲁木齐、宁波、福州、长春、南昌等27个二线城市，以及东莞、佛山、无锡、常州等4个三四线城市，这些城市将成为保障性住房建设的先行试点。

为了保障用地供给，“14号文”明确，保障房以划拨方式供应土地，仅支付相应的土地成本。同时，要充分利用依法收回的已批未建土地、房地产企业破产处置商品住房和土地、闲置住房等建设筹集保障房。

并提出有条件支持利用闲置低效工业、商业、办公等非住宅用地建设保障性住房，变更土地用途，不补缴土地价款，原划拨的士地继续保留划拨方式。此外，“14号文”提出对商品住房库存大的城市，可按市场化、法治化原则，适当改建或收购存量商品房用作保障房。

积极盘活利用闲置土地和房屋，避免重复建设造成浪费。文件要求与城中村改造、城市更新、危旧房改造等工作结合，稳妥推进。允许高库存城市将存量商品房改建作保障性住房，对高库存城市是利好。既可以完成保障房供给目标，又能去化高企的新房库存，缓解商品房市场压力。

二是资金来源看，中央补助资金、地方专项债、公积金发放开发贷。未来建设保障性住房的三大资金来源。首先中央补助，例如2022年中央财政安排城镇保障性安居工程补助资金708亿元，主要投向了建设公租房、保租房、棚改、旧改，

其次地方专项债。最后利用公积金发放开发贷，公积金支持保障性住房贷款早已有试点，截至2022年末，全国公积金累计向373个保障性住房试点项目发放贷款872.15亿元，不过2021年以来，贷款发放已经实质性停止，以贷款回收为主。

三是保障对象看，工薪和人才阶层、家庭限一套，由地方拟定收入及面积标准。意即保障性住房的保障范围将以收入作为主要划定依据，限于中低收入工薪群体，体现“保基本”原则，具体收入标准将实行“一城一策”，由地方政府根据当地实际拟定。

面积标准上，过去公租房、廉租房、经济适用房、保租房都有明确的住房面积限制，基本都在50-70平方米区间内，共有产权房并无统一规定，考虑到保障人群定位差异，预计配售保障性住房面积标准可能略高于公租房。

四是用地供给看，以划拨方式供应土地，利用闲置土地、商品房改造。指导意见明确了两大保障性住房筹建渠道，一是利用闲置房地改建，二是新建，值得一提的是，新建保障性住房项目的土地来源于划拨而非出让，这与共有产权房的土地供给方式存在明显差异。

五是配售规则看，“土地成本+建安成本+利润”保本微利定价。保障性住房与商品房、共有产权房的定价差值主要是地价，由于土地以划拨形式供应，仅需缴纳较少的成本费用，相当于政府让渡了部分土地出让金收益。在建安成本和利润空间方面，与商品房所能拉开的差距不大。

六是运营管理看，封闭管理不得上市交易，闲置转让由政府回购。保障性住房新规明确实行封闭管理，不得上市流通，这有别于北京等地现行的共有产权交易规则。政府回购保障性住房标准由地方自行拟定，预计价格将参照购房原价、折旧率、物价增减等因素综合确定。

七是税费减免看，免征城镇土地使用税、印花税等税费，个人购买契税减按1%征收。免征城镇土地使用税、印花税，在商品住房中配套建造按比例免征。免收各项行政事业性收费和政府性基金，包括防空地下室易地建设费、城市基础设施配套费、教育费附加和地方教育附加等。

转让旧房作为保障性住房房源且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。对保障性住房经营管理单位回购保障性住房继续作为保障性住房房源的，免征契税。支持个人公积金贷款，对个人减按1%征收契税。

易居研究总结，总的来看，指导意见有积极意义。对于住房体系建设而言，稳定了“房住不炒”预期，助力构建 “低端有保障、高端有市场”的新格局。对于宏观经济而言，保障性住房建设建设能一定程度拉动投资。

对于地方而言，盘活闲置土地和存量住房建设保障房，能有效提高资源利用率，抬升了闲置土地价值。对于开发商而言，“商改保”能帮助房企去化库存。对于普通居民而言，缓解其住房困难问题。

未来保障房、保障性住房、商品房能否完善住房保障体系的双轨制，一要看保障房、保障性房土地供应的比例能否超过商品住房，能否持续性保持大规模地土地供应。特别是土地供应紧张的一线城市、核心二线城市。

二要看地方的财政支出能力，保障性住房的建设成本依然是高，况且地方债务压力大。三要看房企生产能力，目前房企的竣工总量低，开发生产能力下降，都集中精力保交楼。四要看政策配套及保障性住房政策能否全面落实、执行。

即时文件明确提出“用改革创新的办法，在大城市规划建设保障性住房”、“推动建立房地产业转型发展新模式”，其中保障性住房地位提升空前，与市场的定位关系明确，依然不能称为“新房改方案”。

1998年-2007年、2008年-2012年、2013年-2023年的住房双轨制一脉相承。一条轨是保障房体系。由政府主导，满足社会保障和基本福利。属于民生的部分，价格和销售渠道都有管制。一条轨是商品房体系。由市场决定，主要满足改善需求。

二十五年后的今天，当年所设计的住房制度与住房“双轨制”都是完全正确的。1996年-1998年，原体改委、原计委、原建设部、原科委与中房集团公司共同设立了课题组，进行住房制度改革方案设计。课题组由洪虎、杨慎、郑新立三人担任顾问，由孟晓苏担任组长。

课题组以发达国家与地区的住房制度与运行机制为模版，在房改方案中提出了实行住房“双轨制”的思路，即“市场供应商品房，政府提供保障房”。国务院采纳了课题组的建议，1998年7月发布住房制度改革文件，启动了影响深远的城镇住房制度改革。

1998年23号房改文件出台时，保障性住房、保障房、商品住房的双轨制已经提到国家住房战略层面，到2007年（10年）基本住房保障制度建设未及时跟进，对政府应承担的住房保障职能认识不足，经济适用房与限价房未能有效保障城镇低收入家庭和收入“夹心层”居民。

十年房改货币化分配之后的核心问题，没有同步建立一套完整的社会住房保障体系，过度的依赖于原有的福利分配和市场化。

尽管同步出台了经济适用住房政策，由于拉动经济增长的双重目标，使经济适用住房并未能有效的落实于应分享改革成果的低收入家庭，并变相成为了可以自由交易的商品房。因此购买行为远大于租赁行为，仍让大量的低收入家庭可望而不可及。

这就是孟晓苏讲的“住房双轨制”，一轨被遗忘，一轨遭打压。这种情况直到2008年才逐渐开始改变。国务院撤销了原“建设部”、重新设立“住房和城乡建设部”，对其明确了保障房建设要求。并启动了全国各地的“棚户区改造”与“保障房建设”。

要求央企“市场化”为由，否定房地产央企、国企的保障房建设职能，把央企、国企都赶到市场上去，与民企举牌竞争，竞相推升地价与房价。中国房改方案所借鉴的英国、美国、新加坡、韩国与我国香港地区的住房制度，不仅都有保障房体系设计，而且都有强有力的执行机构。

政府、金融与实施企业都以非营利方式予以落实，共同构建面对低收入群体的保障房供应体系。例如英国、新加坡政府设有“建屋发展局”，通过淡马锡等国有企业成片建设“组屋”，韩国政府设有国有企业“住宅公社”，专司保障房建设。

中国香港地区从港英时代起，就在“房屋土地局”下设立“居屋署”与“公屋署”，前者负责建产权型保障房，后者负责提供租赁型保障房，两署共有2000多公务员，主要是负责建房的工程师。还设立了“香港房委会”，负责“夹心层家庭”的产权型保障房。

2008年，国家明确将保障性住房纳入政府公共服务的职责范围，要求各级政府把保障性住房建设作为工作的重中之重，保障性住房建设进入快速发展时期。2008年-2009年，保障性住房建设突飞猛进，但是遇上98年金融风暴遭遇停滞。

1998年制定房改方案的时候，并不缺乏保障房建设的国企。2008年开始重建住房“保障轨”，2013年让国企央企回归应有职能。2013年18届3中全会的决定要求，准确界定不同国有企业功能。国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。

2010年的“十二五”规划纲要明确提出，新建3600万套保障房，后增加1000万套保障房建设任务，城镇居民保障性住房覆盖面25％。5年内新建4600万套保障房，基本上是不可能完成的，因为商品房一年的竣工量700万套左右。

按照当时的土地供应能力、资金来源能力、生产能力，根本不可能一年完成900多万套的保障房建设任务。即使全国的开发商一起干，都是不可能的完成的。因为已经超出了开发商的生产能力，超出政府土地供应能力、资金来源能力。

进入“十二五”（2010年-2015年）以来，国家财政用于保障性住房的建设资金大幅增加，支持2011年开工建设1043万套、2012年开工建设745万套，两年的保障性住房建设量是“十一五”期间（2006年-2010年）建设数量的1.1倍。

2008年到2018年，全国城镇保障性安居工程合计开工约7000万套，其中公租房（含廉租住房）1612万套、经济适用住房573万套、限价商品住房282万套、棚改安置住房4522万套，2200万困难群众领取了公租房租赁补贴，合计帮助约两亿困难群众改善了住房条件。

明确将公租房作为保障性住房的主要形态，以棚户区改造为托底的下沿，大力发展公租房，廉租房概念可向公租房合并，并压缩经济适用房(只允许在“有限产权”概念下运营，以封杀其套利空间)，并取消“限价商品房”。

只有政府买单的才叫保障性住房。世界各国将住房大多分为公屋或私屋。公屋即公共住房是由政府买单的保障性住房。 而私屋则为商品房，是私人拥有不享受政府买单优惠的自建或市场化的商品房，是私人支付全部土地使用成本与建筑成本的财产权利。

只有划拨土地上的住房是土地的财产权利归国家所有。购买经济适用住房者只拥有房屋的实体财产，但并不拥有土地的财产权利。而土地非出让的划拨则是政府的买单部分或财产收入的转移部分。这就是住房保障性质的最基本特征。

应该讲政府出资建设的保障性住房非常少，主要以廉租房、公租房为保障房。所谓的保障性住房，基本上是有产权、半产权的保障性住房，例如经济适用房、限价房、房改房、棚户房、安置房、共有产权房、租赁房与长租公寓、保租房。

严格意义上讲，有产权、半产权的保障性住房不叫保障房，因为保障房都是政府出资建设的，没有产权的。国外发达的美国等国，都是如此，只能住三年，三年强制出去。例如中国香港的“居者有其屋”政策，其实这在理解上有误差。

香港提出“居者有其屋”是给那些不能买私屋又不能享受政府保障政策的人提供的一种选择。这和完全保障居住权利是两回事。“居者有其屋”包括政府提供帮助让你具备购房能力的人，即不具备购房能力人群。

廉租房是完全无能力的人，那些人居住的区域到现在也很差。现在中间阶层的那部分人群数量在增长，而这部分人中有些经济条件得到了改善，甚至有奔驰车出入政府提供的“公屋”。如今，香港政府也在发愁怎么让这些人出去。

2012年的18大明确要求“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”，说明已正式将中国住房供应体系确立为“市场轨”与“保障轨”并存而需合理统筹、结合的保障性住房、保障房与商品房住房的市场“双轨制”住房体系。

2018年深圳提出，将住房分为市场商品住房、政策性支持住房、公共租赁住房三大类。其中政策性支持住房包括人才住房和安居型商品房。即四类，商品房、人才住房、安居房、公共租赁住房，未来的占比分别是40%、20%、20%、20%。

按照这个规划，未来深圳供应的所有住房结构中，商品房占比40%，保障性住房（包括公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房）占比60%。2023年深圳表态，取消了原来的安居型商品房、人才住房等住房类型。

新增了保障性租赁住房（细分为政府组织配租和社会主体出租两种类型）、共有产权住房等住房类型。即由保租房、共有产权住房顶替原来的人才房和安居房。2022年的20大的报告提出了多主体供应、多渠道保障、租购并举的新格局。

2022年发布的《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》，更是对未来十多年的中国房地产市场做了总定性。房住不炒仍是总基调。多主体供应、多渠道保障，租购并举。健康发展，支持合理自住需求，遏制投资投机性需求。稳地价、稳房价、稳预期。

十五年房改货币化分配之后的核心问题，建立一套不完整的社会住房保障体系，依然过度的依赖于原有的福利分配和市场化。

住房供应体系建设的思路，已从单一由政府承担的“保障轨”，依赖市场机制的“市场轨”，进一步发展为“市场轨”与“保障轨”并存和统筹的“双轨制”。住房多样化供给中的双重属性，既具有一般商品属性，又具有公共服务属性，人权与经济社会稳定的基础。

二十五年房改货币化分配之后的核心问题，终于建立一套相对完整的住房保障体系，依然过度的依赖于市场化。

中国已经形成经济适用房、廉租房、公租房、棚户改造房与房改房及限价商品房、游牧民定居房七大类、11种的住房保障体系（经济适用房1993年-2008年出售）、廉租房与公租房（2003年-2023年出租，辅以棚改房、房改房、限价房、安置房）、租赁房与长租公寓、保租房、共有产权住房。

中国住房保障体系以保障房（廉租房、公租房）、保障性住房（经济适用房、棚改房、房改房、限价房、安置房）、租赁房与长租公寓、保租房、共有产权住房）、商品房为无产权、半产权、全产权的住房制度、住房供应“双轨制”体系，与新加坡“组屋、行政公寓、私人房屋”的住房保障体系。

与新加坡的比较看，对象上，新加坡的保障房，以新加坡居民的低收入、无房人群为主，行政公寓以买不起的中等收入、无房的卷心层人群为主，私人房屋以本地、移民企业的法人、自然人为主，形成覆盖各类人群的组屋、行政公寓、私人房屋的保障房、保障性住房、商品房双轨制住房保障体系。

唯一不同的是中国住房保障体系中真正意义上的保障房不多，仅仅占30%多，而新加坡的保障房占60%以上，保障性住房占10%以上，私人房屋占30%以上，并且保障性住房的配套政策完善，包括土地划拨加免税加低息贷款、购买有财政补贴、免税、公积金与商业无息贷款。

相比较，中国保障房比例有待提高、保障性住房保障的配套政策有待完善、购买保障性住房的对象有待完善。其中中国的人才房、安置房，不应该纳入保障房体系，因为这与对象的特殊性不同，只能是商品房中的一类。例如安置房，属于城市更新的，人才房，属于商品房市场。

14号文对房地产的最大影响，不是房地产变天，是保障性住房补课重新回到起点，有利完善中国住房保障体系。特别是有利保障房、保障性住房、商品房为组成的市场双轨制、住房供应体系的完善。但是，挤压商品房市场，出现商品房供应下降，导致供需不平衡，未来房价上涨。

中国房地产市场当务之急最重要的是事情，不是对房价、对市场调控。一是完善住房保障体系，完善保障性住房政策、完善住房供应体系。二是解决房企债务、交楼、信用风险。三是解决供需不平衡，库存，结构性供不应求。