今年3月，河南濮阳的农民张汉云收到了濮阳市中院的二审判决书，他的诉讼请求再度被驳回。

事情起因，是张汉云认为自家的6.48亩土地属于永久基本农田，却被纳入当地一个占地达3500多亩的光伏项目之中。他向县自然资源局反映情况后，后者并未查处该项目。于是张汉云选择将县自然资源局告上法庭。

县市两级法院分别在今年1月和3月做出了一审和二审判决，张汉云的请求均被驳回。

第一财经记者在张汉云所在村镇走访数日，发现各方看法不一：在村镇干部看来，光伏项目是上面大力推动的扶贫项目，造福一方，而反对者有且只有张汉云一人，他两次官司也都败诉；在项目建设方华电台前光伏发电有限公司（下称“华电台前”）看来，自己合法合规；从当地部分村民的角度，他们对光伏项目看法不一，一些人希望拿回土地自己耕种。

台前县是河南省唯一的全国光伏扶贫重点县，何以出现针对光伏项目的“民告官”？

大喇叭通知的项目

“这儿没有孬地，甚至有不少一等地。”69岁的张汉云行走在田间，向记者指认自家农田所在。

张汉云自小生活在濮阳市台前县侯庙镇张楼西村。这里地处豫鲁交界，属平原，当地种粮本是一年两熟，冬小麦、夏玉米。

2016年10月前后，当季玉米收完，张楼西村委会的大喇叭通知村民，村里的地包出去了，不要再播种了。根据第一财经走访，多位村民表示当时并不知道包给谁，也并未征求自己同意。田里的坟头以800元一座的补偿价格移到了公墓。一位村民对记者说，自己常年在外打工，家里老人提了一句说家里地被包出去了才得知。

张汉云及其他几位村民对记者表示，此过程并未召开村民大会，也没有村民大会签字同意。第一财经记者在张楼西村见到了村支书张汉岭，张汉岭说此事主要是时任村长负责，自己不知情。

《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

张楼西村的受访村民告诉第一财经，尽管村里没有召开村民大会，也没有人就土地承包合同等问题与自己有直接接触，但当地村民当时知晓村里土地将建设“光伏项目”。

台前县政府官网披露，2015年2月，台前县与中国华电集团河南分公司能源项目建设战略合作协议，华电集团在县里投资四个项目，风力发电、太阳能发电项目是其中之一；2016年12月26日，华电台前100MW农光互补光伏扶贫项目奠基仪式在张楼西村举行，濮阳市委和台前县委多位主要领导出席。

据介绍，该项目总投资8.9个亿，占地3558亩，将建成与养殖种植结合的立体式、高科技农光互补园区，最终实现侯庙镇“建设全国重点镇、光伏低碳小镇、中国绿色名镇”的三大目标。

华电台前公司在2017年5月9日注册成立，股东有过几次变动，但股权结构上华电集团和濮阳国资分别控制的主体始终各占股50%，目前股东是华电新能源集团股份有限公司和台前投资集团有限公司。华电台前办公楼内的告示栏介绍中写道：“华电集团和县政府各按50%进行利润分红，县政府有股金。”

据张汉云介绍，光伏项目所占近3600亩土地来自侯庙镇下属的7个行政村，其中张楼西村贡献了1155亩。

2017年7月，张汉云通过关系辗转看到了土地租赁合同。他这才得知，2017年1月9日，张楼西村村委会和台前县农智达农业科技发展有限公司（下称“农智达”）签订了租赁合同。村里1155亩集体土地被外包用于发展设施农业、经济作物种植、养业以及合作开发建设光伏发电项目。工商资料显示，农智达成立于2015年12月，注册地址在张楼西村，股东为自然人。

台前县政府在2017年披露过关于农智达的信息：华电台前100兆瓦农光互补光伏扶贫项目设施农业由农智达投资建设，投资约6.07亿元，主要种植油用牡丹，并建设果蔬、花卉、菌菇大棚，构建精准扶贫产供销一体化的平台。

值得注意的是，华电台前项目的名字发生过变化——在环评阶段，该项目名为“光伏电站建设项目”，并未提及“农光互补”；半年后的奠基阶段，项目名为“农光互补扶贫项目”。

另外，通过以上信息可以看出，该项目建设的实质主体一直是华电，但第一财经获得的合同信息显示，是先由农智达与当地签订的土地租赁合同，华电方面直到2018年才签合同，而整个项目的开工是在2016年年底。

为什么如此操作？侯庙镇副镇长张明月告诉第一财经，这个项目是“先有农，再有光”。但在张汉云看来，这背后或许与土地性质的变更有关，这也成为后来他举报、诉讼的焦点。

土地性质起争议

张汉云认为，国家规定基本农田不可以建光伏，而自己家的地属于基本农田，那么现在建上了光伏就是不对。于是，他开始向相关部门“反映问题”，直至诉讼。

张汉云的依据主要是手里的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（下称《确权证》）。《确权证》的发证机关是台前县人民政府，发证时间是2016年12月15日，其中记载了他家两块地分别是6.48亩和0.89亩，在“是否基本农田”一栏均填“是”。他对第一财经记者说，村里各家各户都有一本，他给记者展示了相邻田地的《确权证》照片，显示的也是“基本农田”。

但在后来的诉讼中，台前县自然资源局明确表示，张汉云的土地是一般耕地而非基本农田，《确权证》不能作为依据。

第一财经从张明月处获得的判决书显示，台前县自然资源局称：张汉云的涉案土地不属于永久基本农田，涉案光伏项目不存在违法违规占用永久基本农田的情况。《确权证》中的记载不能作为涉案土地属于永久基本农田的依据。

台前县自然资源局表示，2021年1月18日，台前县人民政府在政府官网上发布了《关于台前县农村土地承包经营权证中“是否基本农田”一栏信息不作为认定依据的公告》，台前县人民政府就台前县农村土地承包经营权证中载明的“是否基本农田”一栏信息不作为基本农田认定依据予以声明，台前县农村承包地是否基本农田的确认及解释以县自然资源局最新永久基本农田划定数据为准。第一财经记者在台前县政府官网查阅到该声明，类似声明在河南省其他部分区县官网也存在。

根据台前县自然资源局一审提交的证据，张汉云涉案土地在2017年之后经调整已经不属于永久基本农田，而是一般耕地。华电台前租赁涉案土地是在2018年8月，所以，涉案光伏项目不存在占用永久基本农田的情况。

根据这个说法，2016年12月发的《确权证》并不能反映2017年之后被调整的土地性质，也无法用于质疑2018年开始的土地租赁。

地方上占用一般耕地进行农光互补项目，在当时相对宽松的政策条件中，属于合规操作。2017年10月，国家发布了《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》，《意见》表明，光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。

张汉云和政府部门的争议焦点就在于涉案土地性质，前者认为是基本农田，后者认为是一般耕地，二者的依据均来自官方文件。但第一财经记者发现，这块土地在同一时期还有第三种土地性质，依据同样来自官方文件。

2016年7月，台前县环境保护局在对华电台前光伏电站项目环评报告的批复中称：“项目选址符合土地利用总体规划，土地性质为建设用地。”项目选址正是位于张楼西村北的3500余亩土地。

而我国《土地管理法》载明，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

如果以建设用地审批，则光伏电站用地成本大大增加，因此业内要么选择戈壁、荒滩等未利用地开发，要么将光伏与草地、林地、农田等结合建设互补共存的复合型光伏项目。具体到华电台前项目，土地性质从“建设用地”转为“一般耕地”，又似乎正好配合项目转向农光互补模式的安排。

一审判决中台前县人民法院采纳了两份文件：“本案张汉云承包的6.48亩土地，河南省人民政府2017年10月30日下发《关于濮阳市及其所辖县土地利用总体规划（2010—2020年）有关指标调整的批复》（豫政土[2017]792号）；2018年1月10日濮阳市人民政府下发《关于台前县乡级土地利用总体规划（2010—2020年）有关指标调整的批复》（濮政文[2018]11号）：将该土地性质调整为一般耕地。”

据此，法院认为省市两级政府分别在2017年10月和2018年1月作出土地规划指标调整的批复，那么2018年8月才签订租赁合同的华电台前，所使用的确实是已经过调整的一般耕地。

综上所述，一片农民耕种多年的土地，2016年7月环保局说是“建设用地”，同年12月《确权证》说是“基本农田”，到2017年自然资源局又认定为“一般耕地”，其中有无矛盾？变更过程又是否涉嫌违法违规？而根据县政府官网公示，光伏项目早在2016年就已开始谋划并于年底奠基，当时是否并未完成指标调整？

张汉云输了官司，但并未信服：“永久基本农田，你说变就变吗？”

“农”“光”有别

台前县是河南省唯一的全国光伏扶贫重点县，核心主体便是华电台前项目。

华电台前对外介绍称光伏项目带来了诸多效益：经济效益方面，目前已累计缴税5000万元，每年税收300万元以上。社会效益方面，该项目每年拿出1000.2万元，带贫全县建档立卡贫困户4000户，进行差异化分配，每户每年发放带贫资金1000~2000元，让其从事力所能及的公益性岗位，连续带贫20年。同时，该项目实现了一地生三金的综合效益：3600亩地涉及7个村，每亩地每年给群众带来750斤小麦（折合现金900元/亩）土地租金；常年有20至300名附近村庄贫困户人员在伏下农业打工发薪金（每天工资50元）；华电集团和县政府各按50%进行利润分红，县政府有股金。该项目被当地老百姓亲切地称为“阳光存折”“田间银行”。

但作为“农光互补”项目，其农业部分的发展几经波折。

农智达公司在华电台前项目的运营只存续到2019年4月，牡丹花等作物如今早已不见。

记者向侯庙镇主抓光伏项目的副镇长张明月询问农智达为何退出，回答是管理不善，“种植油牡丹赔了”。张明月说，农光互补先有农再有光，当时农智达承包土地不只是张楼西村而是整个3000多亩的。张明月解释说，这个项目是县里乃至省里的重点项目，镇上面做的就是配合完成土地承包这些工作。

第一财经记者以土地承包者的身份联系农智达公司相关负责人，他介绍：“这块地没办法做，光伏板挡住了，没办法用大型机械施工，收成情况也一般。我们已经退出来了，不清楚现在的情况。”

农智达退出后，华电台前项目的农业开发主体几度变更。

华电台前公司办公楼内展示的“项目简介”提到了新的合作企业：“该项目正依托郑州金丝路农业科技有限公司、濮阳市华盛农业开发有限公司发展现代高效农业，分13个区域，种植有楸树、太空香椿、辣椒、高粱稻谷、毛豆、花生，以及伏下养鹅、野兔、鱼塘等。”

第一财经获得的《华电台前光伏发电有限公司100MWp农光互补项目农业项目开发土地租赁合同》显示，“鉴于本项目经两次公开挂网招标均流标，考虑到农业项目开发初期的投入产出问题，为了保障本项目农业开发的良性发展，甲方同意免除乙方的部分土地租赁费”。

今年4月，一位华电台前工作人员告诉记者，公司和金丝路也已经不合作了，合作对象改成了当地合作社。

华电台前项目的张楼西村部分，地里种有油菜花、菠菜、辣椒和中草药等，有外地种植户直接在田边搭建板房居住。第一财经记者以想包地的外地人身份实地走访得知，在当地有人通过个人公司从华电台前处租赁土地，又分包给其他种植户。

多位村民向记者反映，光伏地里的作物经常变换，有时种菠菜，有时种香椿，也种过牡丹，还种过中药材，有不少都种不好。

一位外地来的二级分包户告诉记者，种什么都看天气和行情，很难确定在这里种什么能挣钱。

当地农民如今的主要收入就是每亩900元的土地租金，每年，华电台前将土地租赁费打给镇政府指定账户，政府再发给农民。多位村民向第一财经记者证实，从2017年起，每年都收到这笔钱，不过张楼西村村民称2023年每亩少发了100元。聊天记录显示，村会计解释是算错了账，春节后补发。村民称至今没有补发。

另外，当地村民会去地里询问是否有活干，每天可赚取50~60元报酬，一年可工作时间总计在两三个月，种植户则会根据年龄、体力和关系好坏进行挑选。记者注意到，无论是在政府与华电台前的租赁合同中，还是华电台前与农业公司的租赁合同中，都约定普通生产劳动优先使用七个村的村民。

但一些村民认为目前的收入不如原来。部分村民对记者介绍，当地土地一直没有撂荒，即使家中没有劳力的也会花点钱请旁人帮忙。一位农民说，自己常年在外打工，农忙时也会回家帮忙，自己种地每亩地每年可挣一千多元，比起现在坐收每亩900元，还是更想收回土地自己耕种，何况现在打工挣钱也变难了。也有农民表达了不满，因为包地的人中外地人占多数。侯庙镇街边一位店主向记者打听有无产业可以引进台前县，他说自己对光伏扶贫感受不深，认为当地更需要可以拉动村民就业的产业。

而从数字上看，台前县的脱贫工作取得了不错成效。据新华网2021年3月报道：“2020年，地处黄河滩区的河南省台前县农村人均可支配收入从2014年的6408元增至11494元，6.28万名贫困群众告别绝对贫困。”

等待

针对华电台前项目的有关情况，第一财经联系了台前县委宣传部相关负责人，对方称需跟领导汇报，有消息会回电。截至发稿，第一财经未收到台前县方面的回复。

不过，第一财经发现，近年来，随着国家对防止耕地“非农化”“非粮化”的要求不断落实，各地开始整顿、叫停农光互补项目。

去年，自然资办发〔2023〕12号文发布，标志着国内农光互补项目转折点。该文明确规定了光伏方阵用地不得占用耕地，文件施行之前已按照《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》规定批准立项的光伏发电项目（包括动工和未动工建设），可按批准立项时用地预审和用地有关意见执行，但不得扩大项目用地面积和占用耕地林地草地面积。

今年3月，央视曝光了湖北孝感安陆市光伏项目占地问题。孝感市委宣传部于近日向总台央视发送《关于孝感市光伏项目用地调查工作相关情况的报告》，孝感市委、市政府表示，已在全市范围内开展光伏项目用地大起底，全面清查，坚决整改。

湖北省农业规划设计研究院常务副院长周胜利认为，各地的农光互补项目很多都在打“擦边球”：“即使项目建设完成了将基本农田变更为一般耕地的程序，我也认为是合法合规而不合理。”他告诉第一财经。

一位行业内专业人士向第一财经分析称，在光伏产业“大跃进”时期，省政府常常利用调整土地规划的方法将基本农田更改为一般耕地发展农光互补项目，同时将境内其余地方的非基本农田调整为基本农田。

今年4月，张汉云到国家自然资源督察济南局反映情况，这是自然资源部16个派出机构之一，负责对山东省、河南省、青岛市人民政府及所辖地方政府落实党中央、国务院关于自然资源和国土空间规划的重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况进行督察。

4月12日，济南局短信告知，张汉云反映的问题已转送至河南省自然资源厅办理。

（本文图片均为蔡真拍摄）