建设用地需求不断上升，闲置低效用地却在“晒太阳”

低效用地盘活难，怎么破

2023年岁末，山东的“土地圈”落下两记重锤。其一，渠道“上新”，山东省土地市场网上线运行，将土地二级市场的交易从线下搬到线上。其二，下发奖励，下达8875亩新增建设用地指标，奖励节约集约用地成效突出县。两个举措目标明确：加速盘活“沉睡”资源，促进土地要素合理流通。

在“耕地和永久基本农田”“生态保护红线”“城镇开发边界”三条控制线的硬性约束下，曾经单纯依赖土地增量进行城市发展的模式已难以为继。高质量发展要求不断提高全要素生产率，对山东而言，绿色低碳高质量发展先行区建设正加快推进，尤其需要正确处理用地“低效”与发展“高效”之间的矛盾。

向低效用地要发展

在某种程度上说，土地指标就是“发展权”。

有土地，项目才能“落地”。伴随经济社会的快速发展，建设用地需求不断上升，而与此同时，可供开发使用的土地资源日渐减少，土地供需矛盾日益突出。

事实上，不是真的没有土地。在有的地方，存在着新上项目一地难求，闲置低效用地却在“晒太阳”的现象。资源的错配，制约着地方经济的高质量发展。

和广东、浙江等沿海经济大省相比，山东的土地指标相对充足。“但我们的特点或者说短板也很突出，建设用地面积大、国土开发强度高，总体较为粗放。集中表现在建设用地布局分散，工业用地利用效率不高，地下空间的开发利用尚处于起步阶段。”省自然资源厅自然资源开发利用处二级调研员房芳介绍。

面对闲置低效用地现状，近年来，山东陆续出台一系列举措加以盘活利用。尤其是2017年以来，《山东省闲置低效用地盘活利用专项行动方案》《关于进一步加强批而未供和闲置土地处置工作的意见》《关于推进城镇低效用地再开发的意见》等政策文件密集出台。截至今年11月底，全省盘活利用闲置低效用地约15万亩，处置率排名位列全国第四。

畏难情绪怎么破

记者在基层采访发现，与新增建设用地相比，闲置低效用地盘活具有资金需求量大、涉及利益关系复杂、盘活利用周期长等特点。又因受政策调整、市场变动、司法查封、保有成本低等因素影响，有些地方政府的积极性不高。

2018年，自然资源部建立“增存挂钩”机制，对各地处置闲置土地工作成效明确了奖惩要求。但对低效用地而言，国家尚未建立奖惩机制。也因此，低效用地在盘活过程中，遇到的畏难现象最为突出。

今年，成武县临湖小区中国院子建成，陆续迎来首批业主。它脚下的220余亩土地上，原本是布局散乱、设施落后的城中村水产大队，散居着1000多户村民，坑洼地随处可见，是典型的低效用地。

“我们采用政府收储改造的模式进行再开发，被拆迁人可以选择货币和产权两种安置补偿方式。”成武县自然资源和规划局局长孙景元介绍。全程参与了地块盘活工作的成武县古城社区党委书记史建平告诉记者：“这块地上没有复杂的权属纠纷，而且这里的村民也有改善生活环境的诉求，需要处理的主要矛盾是拆迁补偿安置。这种情况下，政府又提供了合适的补偿，盘活推进就相对顺利。”

去年，成武县共盘活1589亩城镇低效用地，也因此获得530亩新增建设用地指标的奖励。

实践中，各地出现了多种盘活形式，比如政府收储盘活、企业自身盘活、企业与社会资本联合盘活等。这其中，政府收储盘活是主要形式。“所以这一次进行奖励，我们激励的对象就是地方政府，把真金白银的土地指标直接给到县里，让低效用地盘活与新增指标奖励挂起钩来，激发地方盘活低效、攻坚克难的动力。”省自然资源厅副厅长李新阁说。

“腾笼”之后重在“换鸟”

盘活不是简单的一拆了之。低效用地盘活，关键在一个“活”字。

青岛西海岸新区的王台街道曾是国内知名的纺机名镇。但在之后的产业发展过程中，由于市场饱和、技术迭代等原因，王台的发展脚步减缓，一度被贴上“低效片区”的标签。

如今，这里已经成为“芯屏”产业新城。2022年11月，京东方物联网青岛基地正式投产，总投资81.7亿元，占地面积809亩，盘活的低效用地完全满足了项目用地需求。青岛京东方光电科技有限公司公共事务部经理杨俊告诉记者：“工厂年产能达1.5亿片，产值约100亿元。”与此同时，这里原先的传统优质纺机企业外迁至专精特新企业片区，引导纺机企业转型升级。

据了解，在全域范围内划分低效片区，再在片区内划定单元、确定项目，建立“片区—单元—项目”三级传导体系，将宗地式、碎片化的低效用地以“片区”模式统筹实施开发建设，这是青岛盘活低效用地的主要方法。

“项目引进时，围绕青岛24条重点产业链和特色专业园区，在低效片区内谋划建设了一批产业园区，实现低效用地高效集约利用。”青岛市自然资源和规划局局长吕恒良告诉记者，目前，虚拟现实、新型显示、人工智能等新兴专业化园区已在低效片区内落地见效，吸引150余家上下游产业链企业进驻。在去年先行启动10个重点低效片区开发建设的基础上，青岛今年新增10个低效片区，共实施项目391个，完成投资超1200亿元。

多种奖励形式在探索

低效用地再开发，前期投入较大，收益周期长。如何引导企业、社会资本积极参与，需要多方合力。

盘活利用低效用地，首先要解决如何认定、评价低效用地的问题。当前，我国对低效用地的认定没有明确标准，各地评价是否低效用地，多用土地上产出的经济效益来衡量。

“但不同地区、不同行业、不同发展阶段，对低效用地的认定应当是有差异的。目前，我们正在选择部分市进行探索，鼓励各地摸索建立低效用地评价标准，统筹考虑各地发展水平、行业差异，赋予地方弹性空间。”省自然资源厅自然资源开发利用处处长段秀铭说。

从这次我省下达的8875亩新增建设用地指标看，这些指标不是摊大饼、平均分，而是拉开了奖励梯度。“我们在测算各节约集约示范县的工作成效时，特意加入了一些‘变化率’指标，比如闲置率的下降率、供地率的提升率等，让盘活低效用地、节约使用资源力度大的县，切切实实得实惠。”省地质科学研究院高级工程师杨振宇说。

土地指标奖励之外，还有多种奖励形式在探索。据了解，此前省自然资源厅与财政税务部门合作，对低效用地再开发成效突出县进行土地增值税返还，全省累计对69个再开发项目返还政府土地增值税补助金额6000多万元。今年的土地增值税返还工作正在对接中。

此外，山东还将加大使用大数据等新一代信息技术的力度，提升土地资源管理的精准性、权威性。李新阁介绍，下一步山东将加强数据的解读、分析和使用，实现土地资源从图层管理到立体空间管理的转变，运用信息化手段辅助决策，提高节约集约用地水平。

（记者 陈晓婉 赵念东）