签约居民定好房源后，工作人员把墙上对应的信息条撕下

凤溪“城中村”改造项目，东至新凤南路，西至新通波塘，南至北青公路，北至吊塘江，占地面积约1273亩，是上海最大的“城中村”改造项目。为了回应人民群众对美好生活的向往，青浦区政府携手“城市合伙人”中交城投，高起点规划凤溪“城中村”改造，项目总投资约360.4亿元，将打造一座崭新的、统一规划开发的、拥有高能级配套及产业的智慧新城。

凤溪，位于青浦区华新镇。历史上，它曾作为一个独立的建制镇而存在，经济发达、名人辈出，在青东地区具有十分重要的地位。

作为典型的江南水乡，依河而建的凤溪，有着厚重的历史文化禀赋与鲜活的烟火气息，一代代凤溪人在这里繁衍生息，孕育出独特的村镇文化。平淡娴静、悠然自在，就如同流淌千年波澜不惊的凤溪塘，不施粉黛却别有韵味。

改革开放的大潮中，凤溪人勇立潮头，创造了轰动四方的“凤溪奇迹”，在上海诸多乡镇中脱颖而出，各项指标名列前茅，人民富足，镇区繁荣，两度荣获全国“百颗星乡镇”殊荣。

后来，因为种种原因，凤溪飞奔向前的脚步慢了下来，曾经的辉煌不复存在，从“百强镇”衰落为“城中村”。20年来，凤溪发展明显滞后，住房破旧，设施老化，群众对美好生活的期盼、希望家乡发展的呼声日渐强烈。

上海“两旧一村”改造的启动，带来了凤溪脱胎换骨的新机遇。总投资约360.4亿元，改造范围约1273亩，规模前所未有，成为上海最大的“城中村”改造项目。一夜之间，人们好似听到，广阔的青东大地上，沉默许久的“凤凰”发出嘹亮的鸣叫，即将涅槃重生。

凤溪“城中村”改造项目推进情况如何？凤溪人如何克服家乡新生前的阵痛？规划中的“未来凤溪”将会是怎样景象？项目推进中的得失，又会给其他村镇改造带来何种启示？本期“上海城市更新报告”聚焦凤溪“城中村”改造，请跟随我们一起来到凤溪，阅读它的过去、现在与未来。

#1 往事 承载厚重记忆

凤溪，位于青浦区华新镇南部，在其核心区域，一条名为凤溪塘的小河蜿蜒流淌，凤溪社区因此而得名。

2020年，随着上海新一轮“城中村”改造窗口的打开，在青浦区、华新镇两级党委政府的努力下，中交城市投资控股有限公司被引入，作为项目合作方，促成凤溪“城中村”改造项目实质性启动。这一改造项目总投资额约360.4亿元，改造范围约1273亩，也是现今上海规模最大的“城中村”改造项目。在虹桥国际开放枢纽和长三角一体化发展两大国家战略加持下，凤溪再度跟随时代的节拍，成为令人瞩目的发展热土。

房屋老旧、配套设施不全、周边环境差，这些都将随着凤溪“城中村”改造一去不复返

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凤溪记忆

1500年前的南北朝时期，梁武帝萧衍笃信佛教，南方各地开始大兴寺院。在当时的吴郡华亭县，一所名为观音堂的寺庙日渐兴盛，逐渐成为江南地区重要的佛教中心之一，有着“建于南朝，盛于五代”的历史评价。因为香火兴旺，每年都要举办盛大的庙会，为周边区域带来大量人气与发展机遇，凤溪镇的雏形——观音塘镇就此成型。

据清光绪《青浦县志》记载：“昔有杜妪供大士像，香火渐盛，故名”。抗日战争时期，凤溪顾氏家族子弟顾复生在此创立了青东抗日队伍，在中共领导下与日寇展开激战，最终迎来胜利，光复家乡。战火中，古刹观音堂毁于一旦，如今的寺院于2009年完成重建，并改名观音寺。

此轮改造规划中，还有被称为“凤溪南京路”的凤中路老街，它曾凝聚了凤溪几乎所有的市井精华。参与修撰镇志的凤溪居民查先惕告诉记者，老街很早以前就非常热闹，每年举行庙会，除了逛街购物吃喝玩乐，还能见到一种凤溪特色木偶戏，当时非常流行，可惜现在已经失传。

退休教师孙永涛是凤溪嵩山村人，在他的记忆中，儿时最美好回忆也多和老街有关。“有米厂、馄饨铺、茶馆店，现在都已经看不到了。”孙永涛表示，他正在和青浦清河湾中学校长朱国君一起设法“复刻”凤溪老街，通过老照片和其他资料，用陶艺的方式还原老街古朴风貌，以及庙会的盛况。“想要制作一幅凤溪的清明上河图，难度很大，但我们会努力实现。”

凤溪沿河的桥头堡饭店，老板光勇（左二）和几位邻居举杯约定，待凤溪改造完成后再相会

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高光时刻

青浦人的印象中，凤溪有三大特产：箱包、驾校和治疗蛇伤，其中以箱包产业为最。

上世纪八九十年代，凤溪的箱包、运动用品等产业蓬勃发展，成为当时青浦县引入外资、发展外向型经济最早最快的乡镇，各项经济指标均处于县内第一梯队，一度成为上海一等一的经济强镇、富镇，原凤溪镇迎来了高光时刻。原凤溪镇1990年荣获“中国乡镇之星”称号，1995年又荣获第三届“中国乡镇之星”的殊荣。

1984年，上海ACE箱包有限公司在凤溪开业，这也是当地首家中外合资企业。当时的总经理名叫朱国权，今年已经73岁，他告诉记者，在接到任命时，他连箱包厂是干什么的都不知道，但既然接受了，就要对得起家乡百姓的信任。在朱国权的经营下，这家箱包厂成为了响当当的明星企业，员工从几十人发展到上千人，每年向镇里上缴不少利润。箱包成为凤溪的一张名片，朱国权也因此连续六届被评为上海市劳动模范。

随着时代变迁，上海ACE箱包有限公司转制后成为民营企业，并一直延续至今，但箱包产业的黄金发展时期早已过去。今年，朱国权与征收办签约同意腾出厂区土地支持新城开发，这家延续40年的传奇工厂就此落幕。

“就像当年国家一声令下，我就马上赴任办厂一样，如今需要关厂，同样没有二话。”朱国权说，凤溪人大多都是有情怀的，苦心经营了40年的工厂固然难以割舍，但为了让凤溪再度把握住时代机遇，他觉得一切都是值得的。

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新旧更替

凤溪的繁荣一直持续到2000年，与华新镇合并后，劳动密集型产业也逐步转型迁移。作为一个撤制镇，凤溪逐步淡出人们的视线，慢慢成为一个镇区面貌陈旧、基础设施老化、人口老龄化严重、发展速度缓慢的“城中村”，20多年来没有太大改变。

凤中路，被称为“凤溪南京路”。行走在这条曾经繁华喧嚣的街道上，能看到大部分商家、企业、居民已经搬走。只有少数几家商铺仍在营业，开着电喇叭吆喝着，店门口挂着“拆迁大甩卖”的招牌，显然这不是“商业技巧”。

从一条小巷转入凤溪塘路，就来到了凤溪镇沿河而建最古老的原点。随着城镇发展，一代代居民将老宅不断扩建改造，各种年代风格的建筑混搭在一起，形成一种独特的小镇街景。施工过程中，当陈年加盖、翻新的痕迹被剥离，一些雕梁画柱、青瓦门楣，甚至是宗祠石碑也被陆续发现，其中不少已得到了保护和保留，日后将成为凤溪新城历史脉络的见证。

在一座桥头上，一家名为桥头堡的小饭店半拉着卷帘，这家海鲜饭店是最受欢迎的本地小馆，主打经济实惠，口味也是凤溪人最喜欢的清淡。记者来到这里时，恰好赶上了一场“最后的午餐”，老板光勇正在请几位邻居吃饭，饭局结束也就意味着老店正式关门歇业。

光勇说，他是“新凤溪人”，二十多年前他从安徽来到这里，在这家老饭店当厨师。从青年干到中年，也从伙计变成老板，他就是“凤溪梦”的亲历者。在这里开了这么多年的店，光勇已经将凤溪视为第二故乡。

“谢谢父老乡亲看得起，支持我家的小店，希望还有机会能给大家服务。”光勇说，老街上的居民基本他都认识，许多人也加了微信，说以后要继续光顾。目前光勇正在寻找合适的店址，他希望待新城建设完毕，崭新的“桥头堡”依旧能够屹立不倒，让归来的凤溪人还能找到老味道，延续舌尖上的记忆。

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难说再见

在老街一角，记者偶遇了一位正在自拍的女士。她名叫陈彩萍，是第一批签约的居民，回这里是为了和老宅告别。“我在这里出生并生活了几十年，所以来拍几张照片留个念想。”陈女士告诉记者，她从小在沿河老街上飞奔玩闹，在凤溪塘里摸鱼抓虾，在凤中路上逛街购物，伴随观音寺的钟声迎新祈福。老街的一砖一瓦她都熟悉，每家每户的“八卦故事”她都知道。如今暂别老街，纵使心中千般万般不舍，但也要支持。未来会更加美好，她对此深信不疑。

与陈彩萍一样，凤溪社区居民委员会居民彭秀英也一直盼望着旧改的“阳光”能照在自己身上。首轮签约时，她第一时间签订了搬迁协议。“凤溪老街道路狭窄，房屋年久失修，电线私拉乱接，雨污管道更是常常堵塞。一到下雨天，不仅屋内漏水，屋外行走也是十分艰难。”

一间仅40平方米的老房子，彭秀英居住了近四十年，这里见证了她一双儿女的成长和成家，见证了跟左邻右舍胜似亲情的感情。过往岁月历历在目，彭秀英如数家珍：“1983年从内蒙古回来以后，我带着儿女搬过来，当时小孩读书，家里条件有限。房子住的时间一长，漏得一塌糊涂，重新翻建过两次。”“我和邻居关系都很好，平时会帮别人织毛衣，这么多年织好的毛衣都可以用卡车装了。”“居委会经常找我帮忙，参加村民秀，当楼组长，志愿服务能做一点是一点。我还结对了五位老伙伴，有事没事经常去看看他们。”

搬家那天，彭秀英把打包好的行李堆在货运车上，锁好门转身走出老街。那一刻，她忍不住落泪。“情绪很复杂。我不是留恋这个房子，而是留恋过去四十年的记忆，留恋街坊邻里的感情。心情也很激动，由衷地感谢‘城中村’改造，不然这么破的房子实在住不下去。”

故土难离，又盼它重获新生。凤溪承载了老街居民的回忆与期待，更寄托着他们的希望与未来。羊肠小道、平房蜗居、环境脏乱、污水横流、通行不便、隐患重重……这些曾经的窘迫生活，将随着“城中村”改造一去不复返。

#2 磨砺 征收艰难攻坚

今年3月9日，众人期待的凤溪“城中村”改造项目征收补偿工作正式启动。

项目改造范围东至新凤南路、南至北青公路、西至新通波塘、北至吊塘江，涉及新木桥村、坚强村、凤溪居委3个村居。

改造区域内共有居民2257户，其中宅基地504户，公租房、商品房、集资房1247户，商住房426户，居住类房屋共2177户，非居企业80户，用地性质、房屋结构、人员身份等情况复杂多样。

漫长的岁月，孕育出了各式各样的生活形态和房屋样态。“城中村”改造，意味着许多人的生活轨迹骤然转变，其复杂脉络必须如抽丝剥茧般细心梳理。凤溪“城中村”改造项目的征收工作，在规模、难度、类型上都称得上前所未有。

夏亮（中）和父母来到选房大厅挑房，反复比较后选定了房子

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难上加难

“居民们盼着居住环境有所改善，凤溪也在等着涅槃重生。”机声轰鸣、尘土飞扬，陆飞站在碎砖瓦间，不禁感慨。他是华新镇征收办的工作人员，也是凤溪女婿，对老街上的一砖一瓦、一店一景都无比熟悉。

“城中村”被称为“都市里的村庄”，兼具农村和城市的双重特征，是城市化发展过程中的历史产物。凤溪“城中村”内产权结构、人员构成、空间分布等具有高度复杂性，拆迁、补偿等问题十分复杂，矛盾和不确定性因素较多。

“征收工作是天下第一难，‘城中村’改造情况更加复杂，如何制定征收补偿政策方案、快速推进征收补偿工作、维护老百姓的合法权益，一直是我们反复考量的问题。”陆飞从事征收工作多年，经验丰富，但此次凤溪“城中村”改造，碰到的难题之多、之复杂，是他始料未及的。

凤中路被称作凤溪的“南京路”，商铺集聚，人来人往，热闹繁华。老街上的门面房类型就分为两种：有不动产权证的和没有不动产权证、以前镇政府或镇企业建在集体土地上、后来卖给老百姓的。居民们的征收意愿差异较大，对征收补偿款期望值较高，希望获得的安置房也是门面房，不然就是“鸡飞蛋打”，很难接受。

宅基地拆迁是另一块难啃的“硬骨头”。征收办排摸梳理时发现，一部分居民是“购地建房”，自行加盖的建筑物“又高又胖”，对于拆迁上楼的意愿不强，安置补偿难以达成一致。

记者采访了首位签约的宅基地动拆迁居民，选房当天他获得三套安置房，但表情仍是难掩失落。“那房子一砖一瓦都是我亲手盖起来的，拆了一整天都没拆完，看了心里不是滋味，毕竟住了这么多年，非常舍不得。凤溪老街脏乱差，但我的家收拾得当，住在里面很舒服。所以，思想斗争了很久，想想还是要顾全大局，为了凤溪能发展得更好，决定搬了！”

“到了攻坚阶段，都是难啃的‘硬骨头’。我们挨家挨户谈，晓之以理，动之以情，常常和居民聊到半夜。”遇见陆飞，他的黑眼圈更重了。回到办公室里拿了些资料，他又匆匆出门。听说有一户未谈妥的居民正好周末回到老房子里拿东西，他和其他征收办的工作人员连忙赶过去。“打电话不接，这是常有的事。今天我们想去碰碰运气，最好能遇到屋主，有面对面沟通的机会。”到了现场，工作人员敲门喊人，等待良久，都未有回应，拨打电话始终无人接听。这幢建筑临街，大门在一条小弄堂里。据陆飞介绍，屋主在很多年前破墙开店，出租给别人卖手机。现在遇到“城中村”改造，屋主坚持要按照门面房来认定，对征收办给出的安置补偿方案不接受，始终不肯签约。“其实这也是遗留问题，很复杂。但我们还是会坚持去做工作，有理有据地沟通。一次不行，就两次，两次不行就多次。”陆飞说。

征收工作人员穿梭在待拆的旧街巷内，挨家挨户上门讲政策做工作，有时会吃闭门羹，只能隔空喊话

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法庭驻点

关系错综复杂、利益诉求多元、矛盾五花八门……要化解这些“难上加难”，既要创新，也要巧思。

为了在法治框架内平息纷争与矛盾，镇政府与青浦区人民法院合作，首次探索将城市建设巡回法庭引入动迁基地，进行巡回审判与驻点咨询。今年9月，青浦凤溪“城中村”改造征补指挥部民事审判庭正式设立，法院派专人定期驻点，为被征收户提供各类纠纷的调解和法律援助，主要涉及房屋买卖、房屋租赁、分家析产等。

青浦区人民法院法官助理周磊杰告诉记者，调解的案件中近95%都是房屋租赁合同纠纷。比如，一位出租人将名下商铺出租给承租人，用来经营兰州拉面店。书面租赁合同期满后，双方也没当回事，没有续签书面租赁合同，谁能想到竟会遇到“城中村”改造。短时间内，双方对店铺内的装修赔偿无法达成一致。为妥善解决这起矛盾纠纷，巡回法庭在倾听双方意见的基础上，很快厘清争议焦点，为大家剖析法律关系，并基于事实和法条给出权威判断，最终达成了双方都能接受的调解结果。

还有一位年近80岁的老奶奶，一直与孙子生活在一起，相互照顾。奶奶名下的一套单位分的房子在这次“城中村”改造中面临拆迁。老人年事已高，想将安置房赠予孙子，免除后顾之忧，但不知该如何处置，心急如焚。

巡回法庭得知老人的烦恼后，耐心接待了祖孙二人，为他们详细讲解了赠予合同的签订事宜，同时释明法律风险，作出必要提醒。为了把好事做到底，法庭还与改造项目基地经办人员协调，手把手帮祖孙二人签订了赠予合同，基地经办人也在赠予合同中作为见证人签字。

截至目前，巡回法庭已组织调解近70起纠纷，接待咨询50余人。通过调解，矛盾被化解在第一线，以司法力量助推新城建设和城市更新。

高签约率的背后，除了工作组千方百计的推动与沟通，还有不少创意之举。比如，征收动员启动时，华新镇房屋土地征收办主任张奇想了个点子。他把居民们带到华新镇上的三期安置房，让大家感受搬家后的生活便利和居住环境的提升。接着，又把居民带到开业不久的蟠龙天地。参观后，居民们受了巨大冲击。“他们很惊讶，没想到城区更新还可以这样，变化超出了所有人的想象。”张奇说，这两次参观让居民们赞叹连连，他于是不失时机地使出“大招”：“你们看好，改造后的新凤溪一定会比蟠龙更加‘哇塞’。”

这番话击中了老凤溪人的心坎，这轮参观结束后，许多居民立马同意签约。“谁都希望家乡变得更好，恋家的凤溪人更是如此。”

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突破攻坚

11月27日，凤溪“城中村”改造项目启动选房。一大早，夏亮和父母就赶到了选房大厅。尽管来之前就做好了功课，但一家人站在沙盘前，还是左右比对，精挑细选，商议了许久还是拿不定主意。

最后，还是在工作人员指引下，夏亮和父母才选定房子。一家人把墙上对应的信息条撕下，写上日期，这就表示该套房已选。签完房源确认单并接受审核后，整个选房流程就结束了。走出选房大厅门，一家人脸上洋溢着笑容。“终于等到这一天！希望安置房造得快一点，父母年纪大了，想让他们享享福，早日住上好房子。”夏亮说。

今年3月9日启动征收补偿工作以来，华新镇紧紧围绕“人民城市人民建、人民城市为人民”发展理念，通过入户评估认定、结算单签字、抽取签约号等层层程序，于7月8日迎来集中签约，5天内签约就达1910户。截至12月18日，居住类房屋已签约2078户，签约率95.45%，圆满完成了年初制定的凤溪“城中村”改造项目80%的目标任务；2037户居民已腾房，腾房率98.03%；非居企业已签约66户，签约率82.05%；累计拆除房屋约18.39万平方米。

“95%不是终点，我们的目标永远是100%，为了维护老百姓利益，我们会继续加大工作力度上门沟通协调，争取圆满完成征收工作。”陆飞说，目前凤溪“城中村”改造项目已转入攻坚阶段，重点加快落实剩余区块、重点地块的攻坚，完成腾房、拆房、管控、违章认定和依法征收。

#3 重生 共绘发展蓝图

将凤溪打造成一颗战略赋能、产城融合、便利宜居的高品质“青东之心”，这是青浦区携手项目投资建设方——中交城市投资控股有限公司，共同绘制的“城市远景图”。

为了实现这个目标，凤溪“城中村”改造项目探索引入“城市合伙人”的新模式，实现项目投资开发运营方与城市共同成长和发展，与政府同频共振。

凤溪社区绿地、步道和运动场示意图

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政企共建

“城市合伙人”模式，一般是指运用市场化机制引进社会成熟运营商，与地方国资企业共同组建合资公司作为实施主体，通过“专业服务+行政力量”相融合的方式，对城市公共空间与公共资源、公共项目实行全流程“管理+服务+运营”，形成政府主导、企业运作、社会广泛参与的新型城市治理生态圈。

“凤溪村的改造，我们从没有把它当成一个短时间的房地产项目来看待，而是要与它一起，实现长周期全过程的共同成长。”中交城投青浦公司副总经理杨超表示，无论城市还是村庄，都是人的栖息地。改造“城中村”，绝不仅是物质空间的改造，不是把“城中村”拆了，再重建一个很美好的空壳子出来就行，必须从外在到内在都同步更新。

一张蓝图绘到底。中交城投表示，将充分发挥中交集团品牌、资金、技术、视野与资源等优势，以区域价值策划、价值实现、价值提升为核心，聚集城市综合开发全产业链资源优势，为凤溪村的改造和未来发展提供“一揽子解决方案”。

整个项目开发将分为四个层次，分别是基础设施建设、房地产开发、产业导入和城市运营。“在未来城市设计和规划过程中，我们始终秉持‘以终为始’的理念，以它的终极状态、最终建成和运营的状态，来推导现在需要做什么。”

杨超告诉记者，与传统房地产开发商的运作逻辑不同的是，凤溪“城中村”改造，并不先开发住宅，而是先开发公建配套。“我们的逻辑是先引人，仅靠住宅引人是不现实的，尤其在上海，人们对精神文化的追求更多元。”杨超说，“先做城市运营，吸引人的注意力，把优秀的人才引进来，让他们觉得这个地方与他们的品性和气场吻合，能产生归属感。”

杨超认为，凤溪“城中村”改造，不只是住宅开发，也不是光做服务，而是要通过新的功能布局，推动当地产业升级，三轮驱动实现区域经济高质量发展。

为此，中交城投不仅引入了自己的产业公司和商业公司，还凭借自身的资源和平台，对接多家优质企业。有了产业就会有人，产业的引入，会改变人口结构，包括年龄结构和素质结构，这些都将为华新镇带来新鲜“血液”，注入新的活力，带动区域繁荣。

凤溪所在的华新镇是物流重镇，集聚了“三通一达”等多家快递公司的全国和区域总部，诞生了千亿级产业集群，此外还有以汽车零部件为主的百亿级高端制造产业，以及包括半导体芯片、生物医药等“新赛道”的十亿级高新科技产业。

“配合整个华新镇的产业升级，我们将在凤溪地区增加产业研发办公地，用研发支持产业发展，再以产业发展反哺研发。比如物流的数字化，就可以和物流产业结合。”杨超强调，通过这样产城融合的改造模式，把项目融入区域的产业环境和产业生态中，服务华新镇乃至整个青浦东部的产业发展。

“早签约 先选房”的宣传深入人心，凤溪旧改项目稳步推进

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绿色低碳

绿色低碳是凤溪“城中村”改造的另一大亮点。

凤溪“城中村”项目与中交城投的合作合同是12年。从目前来看，整个项目完全建成也要8到10年。这意味着描绘蓝图不能只着眼于当下，而要预测未来，要用10年以后的眼光来看待整个区域的发展。

“我们将实现社区低碳的集中供冷供热等，降低整个碳排放。因为华新镇作为物流重镇，有很多大卡车，碳排放量不低，未来一旦碳达峰要求强行碳指标交易，就会限制发展。”杨超告诉记者，未来，依托正在建设的城际铁路徐乐北路站和轨交上盖科创TOD街区综合体（TOD，transit-oriented development，意为以公共交通为导向的发展模式），新凤溪将打造低碳TOD商业、低碳研发、低碳社区三大场景，成为低碳品质社区+能源科技住宅示范区，让居民享受更宜居的城市生活，也让城市拥有更加绿色的明天。

根据预估，项目可降低能源消耗47.99%，每年可减排二氧化碳8195吨、二氧化硫54吨，相当于每年种植44.7万余棵树。

此外，为了充分发挥轨交站点的辐射带动效应，站点建成后，将会有一个五六万平方米的商业区，通过慢行步道连接居民的回迁房。“从TOD到商业再到住宅，有一个二层连廊的慢行系统，跟所有机动车分开，这样能够保证行人的安全与出行的便捷，把慢行交通的作用发挥到最大，TOD的辐射作用发挥到最大，对周边居民的交通便利性达到最大。”杨超说。

一个城市的历史遗迹、文化古迹，是城市的人文底蕴，是其生命的一部分。凤溪历史悠久，如何挖掘和保护在地文化，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁，这是凤溪“城中村”改造中不能忽视的重大命题。

“我们仔细阅读了相关史料，通过对当地历史文化的解读和对现代文化潮流的把握，用现在的语言去翻译、用现代的手法去演绎凤溪的历史文化故事，传承人文精神，也让凤溪人民更有归属感。”杨超透露，凤溪有戏曲文化，因此规划中将建设一个城市剧场；凤溪因水而生，历来都是商业繁荣之地，所以规划中也重新设计了一条商业街和滨水活力街；同时，也在深入挖掘红色文化，传承本地红色基因。

“其实就两个字——国潮，国代表历史，潮代表现代。”杨超解释，要把历史文化与现在流行的东西，或者年轻人能够接受的东西结合起来，用一种新的方式让年轻人去接受。

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艰巨挑战

凤溪“城中村”改造是中交城投进入上海的第一个项目。

东邻虹桥商务区，交通通达，区位良好，对接“虹桥国际开放枢纽”“长三角一体化发展”等国家战略，这是项目的巨大优势。但在杨超看来，挑战同样巨大。“上海是一个国际大都市，潮流变化非常快，人的喜好变化也特别快，人群的更迭速度也很快，如果要把人引进来，首先就要满足这些人的喜好和需求。这非常考验一个企业的反应速度、市场敏感度。”

此外，“城中村”改造要撬动的资金量特别大，对企业整合资源的能力有更高的要求。作为央企，中交城投在融资方面具备一定优势，也创新探索了不少新的模式。今年6月28日，中交城投与中国农业银行、中国银行、中国工商银行、中国建设银行、浦发银行、中国农业发展银行，成功组建总金额220亿元银团，为项目提供了充足的资金保障。

距凤溪村不远的地方，还有两个城市更新项目引人注目，瑞安集团的“蟠龙天地”和万科集团的“天空之城”。如何实现差异化竞争也是一大挑战。

中交城投和瑞安、万科相比，企业特色不同。瑞安擅长商业，“蟠龙天地”本身规模并不大，瑞安用商业盘活了整个蟠龙古镇；万科擅做社区氛围，“天空之城”通过TOD项目连接整个社区；而中交城投擅长产业和环境打造，凤溪“城中村”改造项目就如一个微型城市，麻雀虽小，五脏俱全。

#4 启示 困难多机遇大

截至2022年底，上海约有“城中村”点位682个，涉及村（居）民约10.92万户，房屋面积约2068万平方米，其中，项目整体改造点位171个，规划拔点405个，综合整治106个。凤溪“城中村”改造项目对于上海乃至全国众多类似区域有何启示？听听专家们怎么说。

随着征收工作的不断深入，凤溪“城中村”改造项目征收签约率已超过百分之九十五

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一次探索

上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员、中小城市与乡村振兴研究室主任 杨传开

凤溪是一个撤制镇，对于这种撤制镇如何转型发展也是一个很好的探索，对于其他情况类似的非建制镇也都具有很好的借鉴意义。

在快速城市化过程中，随着城市范围的不断扩张，地方政府出于成本考虑，可能会选择绕过居民点而征用周边农用地进行城市建设，造成了城乡混杂的二元城市景观和空间结构，也就是“城中村”。这其实也是我国城乡二元管理制度、城乡二元土地制度以及外来人口大量流入集聚所形成的特殊产物。关于界定，目前无统一标准。例如，之前上海某区对于“城中村”改造地块的定义是指在城镇建成区或城镇规划区范围内，集体土地被全部或大部分征用，原农村居民全部或大部分转为城镇户口，被城镇建成区包围或基本包围的自然村。也有学者提出从建设用地面积占村域总用地面积的比重大于40%，与外来人口比重大于30%两方面来界定。

根据上海市房管局信息，截至目前，上海已批准“城中村”改造项目62个。按计划，2023年启动“城中村”改造项目10个；到2025年底，中心城区周边“城中村”项目全面启动；到2027年底，中心城区周边“城中村”改造项目全面完成，五个新城等重点区域“城中村”改造规模化推进；到2032年底，“城中村”改造项目全面完成。

“城中村”改造的难点，主要在于资金投入大、回报周期长、融资成本高等情况，资金成本压力较大。此外，“城中村”改造盈利空间不大，盈利预期不足，对社会开发主体缺乏吸引力。根据相关调查，“城中村”居住的主要是外来人口，低收入、低消费群体。“城中村”改造后，生活居住成本增加，如何考虑“城中村”低收入群体的居住问题，促进外来人口的社会融合，是个难点。应综合考虑这一群体的居住问题，可以与保障性住房相结合，以及提供更好的社会保障和公共服务，实现包容发展。

虽然困难多，但对于上海这样的特大型城市而言，“城中村”改造带来的机遇与收益也很大。对于居民而言，“城中村”改造改善其居住条件，提高了生活水平；对于城市建设而言，有助于提升城市形象，对于保护地方特色建筑、传承历史文化也具有十分重要的意义；对于经济发展而言，可以有效拉动投资，促进城市经济增长。“城中村”改造除了政府投资外，还会引入社会资金，能够有效拉动社会投资，给相关企业带来发展机遇；同时，“城中村”改造完成，势必会提升居民对建材、家电、家居、装修等上下游产业的消费需求，会进一步扩大内需。

凤溪“城中村”作为上海目前最大规模的“城中村”改造项目，能够快速高效推进、高质量建设，具有示范意义，对上海其他类似区域或国内其他城市都提供了很好的借鉴和参考。

在改造方式上，由政府主导，国企开发。如此大体量的项目，必须要引入具有足够实力的开发主体，建立多元化的资金保障机制，才能保障项目顺利推进。在这一方面，该项目开发主体中交城投就很有优势，并且有较为丰富的城市综合开发经验。在推进方式上，要充分做好居民工作。人民城市为人民，这个项目从启动到集中签约时间短、签约比例高，之所以能够这么快速地推进，除居民改造意愿强烈外，很大程度上也得益于当地政府在前期作了充分的准备工作。在建设方式上，凤溪项目如何拆整结合，保留历史文脉也值得关注。凤溪具有丰富的文化遗存，如何保留区域特色和历史文脉应当是该项目需要考虑的。我注意到这个项目采取了拆整结合，保留有价值的历史元素，这一方式值得借鉴。

7月，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，提出超大特大城市推进“城中村”改造采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式。在青浦区今年开业的蟠龙天地，探索融合传统和现代元素，既保留古建筑风貌又有现代建筑风格，在业态上，也引入了很多现代化的商业设施，例如很多首店、概念店、特色店等等，让古镇重新焕发生机和活力。

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两大难点

上海市房地产科学研究院城市更新和历史建筑保护研究所所长 郭戈

我认为凤溪“城中村”改造项目有三大亮点：地区功能全面提升，服务产业集群发展作用明显；有效改善民生，为乡村振兴提供重要支撑；引入“好人家”中交城投，建设出“好项目”。

该项目区位优势明显，以产业项目带动“城中村”改造，促进产业结构升级，做优城市品质、做强经济发展是本项目的一大特色。面向未来，可以以华新镇建设上海商贸服务型国家物流枢纽为核心抓手，吸引和培育更多产业链上下游的企业，实现“科、产、城、人”深度融合发展。

对于“城中村”改造，上海一直保持积极稳妥推进，优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的“城中村”进行改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项，真正把好事办好、实事办实。目前，本市在土地出让、成本认定、资金拨付等方面已出台了一系列支持政策，保障了“城中村”改造项目的有序实施。

在实施过程中，“城中村”改造面临的难点主要是资金和项目品质两方面。我建议，要拓宽资金渠道，进一步保障“城中村”改造的资金需求。加强各类资源统筹，解决好资金平衡等瓶颈问题。可设立“城中村”改造专项借款，由政策性银行组建，对地方财力进行有效补充。加大金融机构贷款支持力度，更好发挥政策性金融机构和银团贷款作用。在选择改造项目合作单位上应选择资金实力雄厚、信用等级好、改造经验丰富的优质大型企业。

要进一步提升“城中村”改造理念，放大综合效应。着眼高质量发展要求，实现居住环境、空间形态、功能开发、社会管理、产业发展、历史文化传承的综合提升效应。结合新城建设、重大工程、历史文化名镇名村保护、保障性住房建设、乡村振兴、农民相对集中居住、产业结构调整等工作，更好推动品质提升、产城融合、职住平衡和人居环境改善。

另外，在“城中村”改造实施过程中，要注重“留住乡愁”，始终把保护放在第一位，在保护中发展、在发展中保护。在“物”的层面，项目前期应做好价值甄别，有针对性地制定规划设计方案，将传统格局、历史风貌和历史建筑保护好，加强村镇的整体保护和活态传承；在“人”的层面，在改造过程中一方面应尊重当地社会文化，尽量延续整体历史文化和社会结构。另一方面要为集体经济组织辟通后续发展渠道，不断增强“造血”功能，促进集体经济可持续发展，让百姓享受改造成果。

调查手记：迎难而上

历时近一个月，终于完成了凤溪“城中村”改造项目的采访。最深刻的感受，都说征收工作是“天下第一难”，那么“城中村”改造项目征收可谓是难上加难。

凤溪，作为青东地区曾经的骄傲，在历史上不乏高光时刻。但时代的发展与社会的变迁，如同滚滚流水，没有谁能够保证永远屹立潮头。凤溪也是如此，自从被合并之后就陷入了区域发展停滞、生活设施老化的境地，从“高地”变为了“洼地”，最终被冠上了“城中村”之名。

凤溪百姓愿不愿意改变这一情况？当然愿意，飞速突破95%的签约率足以说明问题的本质，人民渴望安居乐业和改善生活条件的诉求是推进征收工作最强大的动力。而凤溪“城中村”改造项目中，华新征收办公室所体现出的热情、耐心以及与居民充分共情的态度，也使得不少居民为之感动。在征收办公告栏上，我们看到了一封居民寄来的感谢信，字里行间都流露出对于征收部门工作态度的认可。

但只有诚意是远远不够的，在征收办公室，工作人员的一句话令人印象深刻。“别看签约率已经95%了，真正的工作现在才刚刚开始。”他们深知，剩下的5%都是硬仗、苦仗，可能要花之前几倍甚至十几倍的工作量才能完成。

这5%居民的想法，其实也都能理解，大家有自己的诉求和理由。漫长的岁月，带给凤溪丰厚的积淀、醇厚的生活气息，自然也会留下许多陈年积淀的难题。想要把这些问题解决，需要抽丝剥茧一般，把难点堵点一一捋顺，借助各方力量充分对话协商，最终达成一致。

凤溪“城中村”征收改造项目，也将为后来者提供宝贵经验。作为一个征收类别极为复杂的项目，既要制定能够满足各方诉求的征收补偿政策方案，又要快速高效推进征收工作，更要维护群众的合法权益，征收团队为此付出大量心血与努力，探索了例如“城市建设巡回法庭”之类的创新之举，在克难攻坚的道路上稳步前行。

不论如何，再难的问题也终会解决，凤溪涅槃的脚步已不可阻挡。当历史的车轮再度转动，凤溪百姓正热切盼望着，一座能够承载他们集体记忆与光荣历史的未来之城，将惊艳亮相于世人面前。

新民眼工作室

作者 | 潘高峰 李一能 屠瑜 杨欢

图片 | 刘歆

视频 | 萧君玮 陈炅玮 刘歆

编辑 | 曹博文