导读

过去一年，“城市更新”是政府工作报告中的高频词，整个城市更新行业的投资规模扩大、对象增加、城市更新理念也在不断细化。据中指数据显示，2023年，全国层面的城市更新相关表态、政策数量为近三年最高，充分体现了城市更新对扩大内需，推动城市高质量发展的重大战略意义。

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站在新一年的起点，本文回顾盘点2023粤港澳大湾区城市更新的关键词，以期与业界人士一起解读市场，通过政策方向挖掘未来城市更新业务新机遇。

01

2023年7月，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，城中村改造作为中央经济工作会议提出的“三大工程”之一，是构建房地产发展新模式的重大决策部署，也是拉动投资和内需的重要动力，该政策的出台将推动超大特大城市进入新一轮城中村改造发力期。

此轮超大特大城中村改造与此前各地开展的城中村改造相比的差异点主要体现在三个方面。

第一，推行力度更大，自上而下、集中在超大特大城市推动，集中释放的投资效应更加明显，此前城中村改造多以各地结合城市阶段性建设需要自发开展为主；

第二，改造后业态多元化、改造目标更加综合，除了部分可售住宅外，兼顾可运营的保障房业态、租赁房业态、产业业态、商业业态、城市公共服务业态、平急两用工程设施等；

第三，以往部分城市存在毛地出让的情况导致部分项目无法按期完成，此次政策提到“必须实行净地出让”，更强调“实施一项做成一项”，同时也大大强化了地方政府在前端的统筹功能。

02

近年来随着我国城镇化的推进，城市更新从“大拆大建”向渐进式、有机更新相结合转变，参与主体多元。城市有机更新不仅要考虑空间环境优化和提升，也要权衡社会、产业、生态、历史、文化等多因素，其更加注重功能共享、产业共生、文脉传承、多元主体参与、可持续运营管理等内容的提升。

粤港澳大湾区各个城市的发展特点有所不同，城市更新的进程和体系也有所差异，但总体而言普遍推动了城市的发展，拓宽了产业空间，优化了社会资源配置。粤港澳大湾区打造世界级湾区，其不仅需要产业升级下载体的更新换代，也需要强调文化和历史人文方面的传承，延续城市特色风貌，通过对既有资源的充分利用，深入挖掘粤港澳大湾区城市化发展的红利，实现老城新生。

03

在2023年3月，广州市人民政府办公厅印发《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》，其中就明确了“做地”新模式，即“按做地和土地收储相分离的原则，将土地整理各项前期具体工作独立开展，待形成净地后向土地储备机构申请交储”，其中重点是“政府认定国有企业作为做地主体”，即一级土地整理工作指定由国企承接，这种模式不仅能为土地前期开发提速，还有助于缓解财政资金压力，该模式引发了市场对深圳也要“做地”的广泛热议。

深圳作为深度市场化城市更新的践行者，已立项项目超七成由民企实际运作，这也是其城市更新市场极其活跃的重要原因。面对当下的市场环境，深圳的城市更新模式应该会有一定的调整优化，如果试行“做地”模式，一方面通过引入国企有助于降低项目成本和财务风险，但将面临新旧模式如何平稳转换的问题以及市场主体参与度问题，中央在城中村改造中特别强调要鼓励和支持民间资本参与。因此，相信未来民企在深圳城市更新领域中仍将占有重要的一席之地。

04

长期以来，广州城市更新项目存在原址回迁周期长、安置房不匹配、征地拆迁难等堵点、难点。2023年10月，《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》、《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》通过，明确提出通过探索房票政策机制破解改造安置难等问题。

房票是被征收人房屋安置补偿权益货币量化后，征收人（区政府）出具给被征收人购置房屋的结算凭证，即在被征收人与征收人（区政府）签订补偿协议后，将被征收人可获得的权益转换成一张可用于购置房屋的票据。相比其他安置方式，房票安置降低了回迁用地安置需求，缩短城中村改造周期，拓宽了政府安置渠道，有利于激发房地产市场活力，同时满足了被征收人差异化需求。

广州发放首张房票（图源：网络）

05

制造业要加速狂奔，城市空间不足怎么办？深圳给出的答案是：“向天借地”、“工业上楼”。2023年是深圳大刀阔斧推进“工业上楼”计划的第一年，计划紧扣“20+8”产业集群发展，依托20大先进制造业园区，打造“垂直工厂”，规模化提供优质、低成本的城市产业基础设施。该计划是深圳在制造业高质量发展新格局和厂房空间资源紧缺的双重背景下，城市空间形态战略性的创新和突破，从中可见深圳坚持“工业立市”、“制造强市”发展战略，大力发展工业的决心和信心。

根据深圳市统一部署，“工业上楼”的实施路径分为城市更新类、提容或新供应地类、土地整备类三大类型，“工业上楼”承担着深圳产业转型升级和土地节约利用的重要使命，有望让深圳的城市产业空间从“存量”变“增量”。

06

2023年6月，东莞市自然资源局发布了《东莞市“三旧”改造（城市更新）实施操作细则（试行）》。政策强调了“片区管大帐、单元管实施”，一是以片区统筹规划作为项目实施的协调平台与管控抓手，重塑政府、市场、村集体、权利人等利益格局。通过片区谋划、细分单元，以更大范围重点解决保护统筹、规划统筹、利益统筹、实施统筹等各类实施性问题，确保改造片区连片实施，整体提升城市空间品质，全面提高用地利用效率。二是以单元规划对接法定规划技术标准，作为实施监管协议、规划许可阶段的依据。一次性将“三旧”改造项目所有规划管控要素直接落实到法定监管图则、避免方案反复与博弈。

07

2023年8月国务院常务会议审议通过了《关于规划建设保障性住房的指导意见》文件（以下简称“14号文”），“14号文”明确了两大目标，一是加大保障性住房建设和供给，让工薪收入群体逐步实现居者有其屋，消除买不起商品住房的焦虑；二是推动建立房地产业转型发展新模式，让商品住房回归商品属性，满足改善性住房需求。这份被称为“新房改方案”的核心思路即是“保障归保障，市场归市场”，未来我国房地产走势将实行“保障房+商品房”双轨制。

08

土地整备利益统筹是深圳特有的土地开发模式，该模式以政府为主导推动地方改造，在申报审批及拆迁方面，政府介入力度比较大，着重实现土地整备利益统筹三大目标：一是为重大公共基础设施、产业项目落地提供空间；二是解决城市化过程中的历史遗留问题；三是平衡土地和地上建筑物各方权益人利益的同时，实现权益重构，将土地真正变成国有土地。

《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》(以下称《管理办法》)有效期为5年，于2023年8月9日到期。深圳市考虑还有一批重大产业项目、重大基础设施项目、“工业上楼”项目需通过该政策落实用地空间，为保障土地整备利益统筹工作的延续和已立项整备项目的顺利推进,该《管理办法》续期3年。目前，土地整备利益统筹逐渐成为深圳存量土地开发的主流模式。

我们相信，伴随顶部层设计的不断创新推动，新一轮周期下的城市更新大幕正在徐徐拉开。展望2024年，充分调动市场主体的积极性仍然是确保城市更新可持续性的重要保障，各地将进一步结合实际，按照城市更新的总体要求和目标，因地制宜细化要求，开展城市更新的规划、土地、资金支持政策探索创新。

本文来源：中科信业集团

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