2024年2月1日，国新办就2023年全年财政收支情况举行的发布会上，有媒体问“2023年前几个月财政支出实际上有所收缩……”。

财政部国库司回应：2023年1-5月，全国一般公共预算支出10.48万亿元，比2022年同期增长5.8%。6、7月份全国一般公共预算支出小幅下降，主要是2022年同期存在一次性的大额支出，抬高了基数，这是在预期之内的，不存在财政支出收缩的情况。

问和答很清楚，数据也很明确。

但市场上一直有观点认为，当前的财政支出增速不及预期，财政政策不够积极，实际上没有进行逆周期调节。

这是为什么呢？

以及，当前财政支出强度有多大？到底有没有进行逆周期调节？

财政支出强度

指标1：赤字率

赤字率当然是衡量财政发力情况的重要指标。但实际上，我们的赤字率大概有几种口径。

第一种是官方每年在国务院的政府工作报告和财政部的预算报告披露的赤字率口径，即：‍

预算赤字率=[(全国一般公共预算收入+调入预算稳定调节基金和其他预算资金+动用结转结余资金)-(全国一般公共预算支出+补充预算稳定调节基金+结转下年支出的资金)]/GDP

第二种是简化版的赤字率，即一个财政年度的财政收支差额/GDP。对应到中国四本账的财政体系，实际上就是一般公共预算账户的收支差额/GDP。

第三种是宽口径的赤字率，即把专项债也算进负债端。因为按照《预算法》，专项债现在属于政府性基金预算，不计入赤字。但实际上，很多专项债依然用在收益率很低或者没有收益的公益性项目，现金流较差，需要靠财政资金或者平台公司的信贷资金付息，如果出现偿还问题，还需要地方政府使用一般公共预算收入兜底，所以按照权责来看，专项债也应该纳入财政赤字。

另外两种口径：一种是把地方政府预算外的隐性债务也计入赤字；另一种是把财政的四本账加总来算收支差额，然后再看总的收支差额/GDP的比重。

地方政府隐性债务也有多种估算方式，比如有的是计算城投有息债，有的是学者/机构用自己的方法估算。但不管哪种方式，都是估算，所以可能存在误差。

总体来说，前三种都比较常用，第一种比第二种更精准，用途最广泛，衡量财政支出强度的代表性也比较强；第三种和第四种在衡量地方债务风险时更常用；第五种口径很少用，因为财政账本三和账本四以收定支、规模较小且专款专用。

2022年按照前三种口径衡量的赤字率分别为2.8%、4.7%、7.7%，2023年的数据分别为3.0%、4.6%、7.6%。

值得注意的是，2023年当年财政收支口径的赤字率和计入专项债的赤字率比2022年低0.1%，但预算赤字规模和专项债规模分别比2022年高5100亿和1500亿，二者合计比2022年高6600亿。另外，官方赤字率3.0%，比2022年高0.2个百分点。

如果考虑2023年10月发行的1万亿国债，赤字率会上升至3.8%。收支差额赤字率（4.6%）和计入专项债的赤字率（7.6%）也均未特别考虑万亿国债，因为万亿国债10月发行，对11月和12月的支出影响有限，且主要在2024年形成实物工作量。

指标2：支出增速

其实市场和官方口径的分歧主要在支出增速指标。

官方通常用账本一的同比增速来衡量财政支出是在扩张还是收缩。文章开头也提到，财政部在回应媒体提问的时候，用的就是全国一般公共预算支出的同比增速。

但市场在衡量积极财政是否积极的时候，用的通常是账本一和账本二合计的同比增速。

2022年和2023年，一般公共预算账户支出的同比增速分别为6.06%和5.38%，均高于当年的名义GDP增速。但2022年两本账的合计支出增速同比为3.28%，仅仅略高于当年的名义GDP增速（3.0%），2023年两本账的合计支出增速同比为1.29%，显著低于2023年5.2%的名义GDP增速。

具体到半年来看，明显呈现先低后高的特征。2023年3月到7月的两本账同比增速均值为-5.87%，8月到12月的同比增速均值为8.85%。尤其是6月和7月，两本账同比增速为-16.27%和-12.71%。当然，这主要是2022年同期存在一次性的大额支出，抬高了基数。

所以，如果从账本一的角度来看，财政支出确实是在进行逆周期调节，是“真积极”。但如果从账本一和账本二合计的角度来看，财政支出似乎又没有在进行逆周期调节，是“假积极”。

那么，积极财政到底是真积极还是假积极？

答案取决于你怎么看。

2023年两本账的合计支出增速为1.29%，低于GDP增速，但账本一和账本二的同比增速分别为5.38%和-8.39%。显然，两本账合计的支出增速是受账本二“政府性基金预算账户”支出增速下降的拖累。

拆解后则可以发现——

政府性基金预算账户收入端占比最大是“国有土地使用权出让金收入”，占比超过80%。但是，大部分（超过80%）的国有土地出让收入又会复用在拆迁补偿等成本性支出，在财政科目上体现为“国有土地使用权出让金收入相关支出”。2023年，国有土地出让收入减少约8858亿（同比-13.2%），相关支出减少8329亿（同比-13.1%），显著影响了政府性基金预算支出增速的分子。

如果假设2023年的土地出让收入相关支出与2022年相同（63736亿），则2023年一般公共预算支出和政府性基金支出两本账合计的支出增速将由1.29%回升至4.61%，虽然还是没有超过5.2%的名义GDP增速，但仅略低0.6个百分点。

其实2021年到2023年，拖累政府性基金预算支出增速的主要原因都是国有土地出让金收入和相关支出的锐减。国有土地出让收入相关支出的锐减，确实显著拖累经济增速，影响宏观经济景气度。

如此一来，从两本账合计支出增速的角度，财政似乎不积极，没有真正起到逆周期调节的作用；但从支出责任的角度来看，国有土地使用权出让金收入相关支出是“被动”降低，弥补土地出让收入支出的减少并非财政部门的法定支出责任。

指标3：收支差增速

还有一个衡量财政支出强度的口径是当年的收支差增速。

如果将全社会理解为由政府部门和私人部门两个部门组成。政府部门不创造财富，收入来源于税费，实际上是从私人部门的收取行为。政府支出则是向私人部门返还。

按照当年一般公共预算账户收支差额的口径，一方面可以更好地反映当年政府部门和私人部门之间的收支分配关系，另一方面可以更好地体现当年的财政收支压力，以及不同账户间的资金调配（财政会从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算账户以及动用结转结余资金向一般公共预算账户调入资金，弥补当年的预算缺口），从而相对更精准地反映财政政策的松紧。

2023年，账本一当年的收支差额为-57790亿，比2022年的（-56903亿）扩大800亿，同比增速1.56%。但考虑到2022年比2021年（-43118亿）的收支差额同比增加31.97%，2023年财政支出的扩大力度似乎又不如2022年。

综上，考虑三种度量财政支出强度的指标，市场评价积极财政是否积极的分歧，基本取决于看待财政的视角。

如果你认为两本账的财政支出增速大于名义GDP增速才算积极，那现在的财政支出就是不够积极。

如果你认为我们应该接受房地产下滑对经济增速的拖累，那从赤字率、专项债以及账本一的增速来看，积极财政已经在积极发力。

财政的空间还有多大

讲财政支出强度，不可避免地要涉及财政政策的空间。那财政的政策空间还有多大？

坦率讲，我不知道。在我看来，在中国，能否进一步提高赤字率或者债务率，更多的是一个决策问题，然后才是一个经济问题。

从债务的角度看，2023年末，中国政府显性债务70.60万亿（中央政府债务余额29.86万亿+地方政府债务余额40.74万亿），较上年增加9.67万亿，负债率（债务余额/GDP）为56.01%，较上年增加5.65个百分点，低于国际通行的60%警戒线。

但全国的债务率（债务余额/综合财力）约为241.08%，地方政府债务率为158.64%，高于120%的警戒线。

债务率衡量的是政府显性债务的偿债能力。

全国债务率的债务余额包括中央政府债务和地方政府债务之和，综合财力为全国一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入三本账之和。

地方政府债务率的债务余额为一般债和专项债之和，综合财力为地方本级的一般公共预算收入、政府性基金收入以及中央对地方税收返还和转移支付之和。2023年的税收返还和转移支付数据尚未公布，这里用的是2022年的数据（96941.82亿）估算。

2022年和2023年政府债务率上升的重要原因是分母端综合财力的下降。而对综合财力下降贡献最大的则是政府性基金收入中的国有土地出让收入，两年分别比上一年减少2万亿和0.75万亿。

我们还可以通过利息负担率（付息支出/财政支出）、偿债率（当年债务还本付息总额/综合财力）等指标来衡量债务压力。

目前来看，一般债的偿债压力尚可，专项债的偿债压力比较高。

2023年的利息支付数据尚未披露，参考2022年的数据粗略估算，一般债利息支出/一般公共预算支出的值约1.81%，专项债利息支出/政府性基金支出的值约为6.18%，高于一般债。同时，专项债的偿债率也高于一般债。

需要注意的是，由于目前市县专项债由省级政府“代发代还”，本身就存在一定程度的省级政府信用背书，且省级政府为了分担风险和债券顺利发行，又策略性地将不同地区的专项债项目交叉组合，导致市场定价机制失灵，债券利率无法真正反映风险。

如果将地方城投债计入地方政府隐性债务，2023年末，公开发行的城投债余额为11.69万亿，而诸多机构估算的城投有息债务总余额为45万亿到65万亿之间。

考虑到2023年集中到期的债务比较多，以及化债资金到位，公开市场城投债务净融资规模压降，假设2023年末的城投有息债务规模为45万亿，则地方政府的负债率和债务率分别为67.98%和334.04%，仍然超过警戒线。

当然，我们还可以通过债务集中到期度（当年到期余额/债务总余额）、当年偿债能力（经营性现金流/到期债务）等指标来衡量城投的债务压力。

2024年到期的公开市场城投债约54175亿，到期集中度达46.19%；而现金到期债务比从2011年以后就一直低于1，这意味着必须依赖借新还旧。

请注意，各类风险警戒指标均是经验值，不同国家和地区，在不同时间段可能对应着不同的合理区间，风险指标维持在某一区间并不一定能保障公共债务的可持续性，超过警戒线需要注意，但也并不意味着一定发生风险。

在我个人看来，风险主要来源于未知。考虑到中国的体制特征，地方债务最多只能算“被关在笼子里的灰犀牛”，在短期内并不会引致系统性风险。

总而言之，如果只考虑显性债务，无论是中央政府还是地方政府，财政发力的空间依然比较大。但如果考虑隐性债务，空间则急剧缩小。

积极财政发力面临的问题

思来想去，我个人认为，由于国有土地出让收入相关支出的增速下降而导致的财政支出增速被动下降，并非是财政的支出责任，也不是财政自身能够解决的问题，而是缘于过去几十年来中国经济依赖基建投资和房地产投资的发展模式特征。

房地产方面，考虑到人口结构变化和房地产的区域性过剩，未来二十年，可能不会再有新的一轮房地产周期。当前的政策主要是为了缓解房地产行业流动性紧张的局面，一方面是保交楼，一方面是让优质房企活下来，结果主要是希望房地产的风险有序出清，不要引发社会风险或者金融风险。

当然，也托底经济，使经济增速下滑的速度不要因房地产行业的过快下滑而下滑过快。目前看来，房地产行业的压力正在逐步得到缓释，但商品房销售的压力仍在。

基建方面，在连续多年的投资沉淀和债务累积的基数下，基建投资增速已经从2018年前的20%以上，降至10%以内。2018～2023年，分别为7.51%、4.15%、-6.30%、10.47%、8.02%、5.90%，均值为4.96%。

2023年，考虑专项债、政策性开发金融工具、新增政策性开发银行基建贷款，全年估计有4万亿左右增量资金进入基建，但这些资金仅带来了5.9%的狭义基建投资增速。相比之下，2009年开始实施的4万亿经济刺激计划使得基建投资增速达到40%以上，二季度甚至高达50%。

重要的原因在于，一方面，基建投资的效率已经大幅降低，新增单位产出对应的资金需求越来越大。另一方面，传统基建项目已经基本饱和，新基建难以接续。

侧面证据则是，专项债一直存在符合要求的项目储备不足问题，部分省市出现“钱等项目”，部分省市则将专项债资金挪用于弥补一般公共预算亏空，专项债已经成为事实上的一般债。

综合考虑到长期的基建投资带来的结构失衡、产能过剩以及债务风险等负面效果，以及基建投资对拉动经济增速预期贡献的不确定性，保持基建投资增速不过快下滑是必要的，但基建能不能再加码、如何加码，则似乎需要谨慎研究。

此外，近年来财政（尤其是地方财政），承担的支出责任越来越重，对财政统筹提出了更高的要求，限制了财政政策大开大合。

比如，财政政策面临促进高质量发展、保障财政可持续性和防范地方政府债务风险等多目标，有经济社会风险财政化的趋势。这对财政资金统筹，优化组合财政赤字、专项债、贴息等工具，扩大财政支出规模提出了更高的要求。

总结

在有效需求不足的情况下，加大财政支出刺激经济是应有之义。

如果财政支出增速下滑，大概率会导致经济增速的进一步下滑，而经济增速下滑将导致财政状况的进一步恶化，与当前的财政状况相比，经济增速的过快下滑更令人担忧，因为没有哪个国家可以在经济增速持续下跌的情况下使财政状况好转。

不可否认，中国的财政预算制度“以收定支”，本身就有“顺周期调控”的特征。

但需要澄清的是，在当前的财政制度和纪律约束下，积极财政政策已经在努力进行逆周期调节。

当下相当多经济问题的关键在于政府职能的近乎无限。所以更为紧迫的是尽快厘清政府和市场的边界，最大限度地剥离地方政府的投资职能并夯实公共服务。合适的积极财政政策不仅在于政府采用多大的赤字和负债水平，也在于经济增长预期、举债期限和债务成本，还在于政府把支出花在哪里。

若能调整支出结构，更多花在社保、教育、卫生等公共服务相关领域，可以降低预防性储蓄的意愿，那么也可以在不过大改变预算赤字水平的情况下增加消费及社会整体支出，进而刺激经济增长——中国在这方面的空间还很大。

长期来看，只有全面深化改革，才能筑起维护财政稳定和经济增长的制度性保障。

这意味着，央地间财权和事权还需要进一步理顺，预算管理制度、税收制度也要继续完善。

但是否突破“以收定支”的财政原则，那是另一个巨大的工程，牵扯到方方面面，对经济结构转型、国家治理能力，都有很高的要求，我不确定当前的条件是否成熟。

No.5647 原创首发文章｜作者 贾铭

作者简介：青年经济学者。研究领域为行为与实验经济学，关注宏观经济、政治经济、国际关系。

开白名单 duanyu_H｜图片 视觉中国