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作者|卢锋（北京大学国家发展研究院教授）

从奥巴马政府中经特朗普再到拜登总统，过去7-8年美国对华政策经历可称为“否定之否定”的两阶段调整。回归联手盟友伙伴的结盟策略作为拜登对华政策三大要点之一，在美国印太战略架构设计中表现得尤其突出。美方现行印太战略的基本定位和布局，在地缘政治方面以建构“四方安全对话（QUAD）”为主轴，在经济领域则表现为创建印太经济框架IPEF并大力调整协调该区域美方盟友和伙伴经贸投资关系。耶伦财长11月2日在亚洲协会做有关“拜登政府印太经济方针”演讲[1]，系统阐释其印太经济政策设计逻辑和实施情况，对观察美国对华政策及相关地缘经济战略设计逻辑有参考价值。

耶伦演讲两次提到美国一直是太平洋国家，但又强调印太区域是21世纪全球经济以及美国增长和创新的中心，宣称美国的接触合作推动该地区释放其巨大潜力，还郑重其事地将上述格局称作构成她演讲现实形势的大图景（the big picture）。印太区域经济的全球重要性毋庸置疑，然而耶伦强调这一点显然并非提示这个世人皆知的事实，而是要强调美国在印太更大区域背景下设计针对中国崛起战略的地缘政治诉求。印太（the Indo-Pacific）概念一开始就具有特定地缘政治含义，几十年前美西方学界酝酿和讨论时就有针对中国进行战略牵制与博弈的用意背景，近年美西方对华政策立场转变后这一概念自然受到青睐：特朗普政府接受日本安倍政府“印太战略”概念，拜登政府设置“印太事务协调员”专岗并任命民主党对华政策关键人物、前助理国务卿坎贝尔担任协调员，推进该领域政策设计和实施。

耶伦演讲时间点选择，也折射其印太主题背后焦点是对华关系。2023年APEC领导人峰会即将于11月中旬在美国旧金山举行，对拜登政府而言APEC峰会轮值主席国身份是宣扬和推进其地缘经济和政治外交的有利机会。耶伦财长在APEC峰会前夕发表印太经济战略演讲，其中有关美国与某些亚太国家经贸投资关系及美方相关政策方针叙事，自然有为APEC峰会烘托和定调的意图。然而在美国对华政策调整成为区域经济和地缘政治中心目标和关键诉求的背景下，耶伦演讲内容明显表达一个信息：更为广阔的印太地区才是美国对华战略设计更为属意的舞台，她似乎不希望这一点被APEC峰会期间对亚太经济合作议题的密集关注所遮掩。美西方印太战略服务于其对华战略，耶伦财长印太主题演讲也多重折射美方对华政策的核心诉求。

拜登政府对华政策“三合一”方针定义了耶伦演讲涉华表述的基调。一是通过三大拨款法案加大国内投资试图夯实自身经济基础增强实力，同时在若干高科技领域实施“小院高墙”策略对我遏制打压，即所谓“以实力为基础”的政策。二是不再延续特朗普政府过度倚重单边关税措施做法，转而诉诸结盟制衡中国策略：为此拜登政府不遗余力动员盟国和寻求伙伴，采用各种协调和整合手段试图平衡中国在区域和全球经济范围的特殊影响力。三是认识到与中国完全脱钩对美方而言是不可承受之重，因而寻求与中国互利双边合作并在具有利益交集领域共同应对全球性挑战。

给定我国几十年开放经济发展并与包括美西方在内的全球经济深度融合的背景，美国把减少与我国经济相互依存度作为实施其地缘经济战略的关键环节。耶伦认为实现美方上述目标的关键，是通过倡导推进所谓友岸外包（friend shoring）重组供应链提升韧性。在此背景下，目前包含十三个合作伙伴国与涵盖四成全球经济体量的印太经济框架（IIEF）为构建美国属意的多元化供应链提供了重要载体，耶伦认为该框架推出的 “供应链协议（SCA）”对重构供应链提出了新规范和框架。耶伦并不讳言相关政策针对中国含义，她在演讲中以汽车零部件和半导体作为推进供应链重组的行业案例，指出美国正在越来越多从印度、越南和墨西哥进口，减少早先对唯一进口来源国中国的依赖。

耶伦作为职业经济学家出身的财经高官，对经济政策阐述往往会提出一些新概念，如近年她把拜登政府经济政策主要内容在理论上包装成“现代供给侧经济学”。这次演讲的某些具体表述也体现类似特点。例如她在推介美国印太地缘经济战略时多次采用（产品或服务的）多样化或多元化 (diversifying, diverse)新概念。例如她把所谓友岸外包做法称作“通过在广泛的可信盟友与伙伴之间多样化我们供应链选择方式来加强经济韧性”。把“去风险与多样化”相提并论，认为这两点都可以藉由“国内投资与加强与遍布全球的盟友和伙伴联系”来实现。她还宣称伴随印太区域经济增长，美国“正在构建多样化和可靠的供应链……”。多样化和多元化是经济学和管理学的常用概念，然而过去很少用于对供应链重组的描述讨论，耶伦用这个中性概念显然是力图使得美国剑指中国的重构供应链政策在表述方式上淡化锋芒。

出于类似考量，耶伦还试图从合规律意义上解释供应链重组减少对中国经济依存度及产能转移。她在提到某些行业减少对中国进口来源依赖现象时，认为一个比较富裕国家自然会在较小程度上成为最终组装工序的生产基础，因而中国如同日本上世纪80年代那样也会面临产能外部转移的客观趋势。耶伦教授在这里抽象掉一个重要事实：当年日本产业结构演变主要是经济规律推动的过程，而正在发生的中国与外部经贸投资关系变化则受到美西方名为去风险实则孤立化战略的重要影响。

IPEF印太经济框架涉及十多个区域内国家，可见美国印太经济外交是全方位的，耶伦演讲在双边关系题目下着重分析三个类型、五个国家的特殊作用。首先是作为主要竞争对手的中国，她认为美国对华战略首先应该是严肃与清晰的经济方针。她多方重申美国无意与中国脱钩；强调美国并不追求完全孤立政策并迫使印太国家在中美之间选边站，认为那样必然会造成显著负面的全球影响。因而表示要发展双方互利的健康双边关系，在多边场合就气候变化和低收入国家债务等广泛议题进行合作。但是她也没有忘记展示强硬立场：表示处理中美关系会确保国家安全利益和重视人权原则，用适当方式应对中方的所谓不公平经济行为包括对美国工人不利的非市场举措、市场准入壁垒、对弱势贸易伙伴压制等等。

日本和韩国是美国区域内联手应对中国的特殊盟友，耶伦演讲简略提到日韩的重要地位，强调拜登政府推动建立的三边领导人峰会和明年将举行的三边财政会议，将其看作是美国与区域盟友集体努力去培育供应链韧性的具体事例。耶伦在阐述区域内双边关系着墨较多的是越南和印度这两个美国极力拉拢发展为新伙伴的重要国家。美国与印度建立了双边经济和金融伙伴关系（EFP），耶伦认为美印联手提升供应链韧性重点之一是在关键和新兴技术领域展开深度合作。另外美国期望与印度拓展应对全球挑战的合作领域，耶伦对今年印度担任G20主席国期间在推进多边发展银行改革和低收入及新兴经济体债务困境等领域合作表示赞许。观察人士注意到，近年多位印度籍精英人士在世行、IMF等重要多边机构担任要职，显示美西方乐见印度未来在全球多边治理领域发挥更大作用并试图以此牵制中国快速上升的影响力。

美越关系已提升为全面战略伙伴（CSP）：过去30年两国贸易年均增长近25%，达到2022年的1400亿美元[2]。耶伦演讲传递的信息是：美国期望越南在包括半导体等制造业发挥区域主要合作伙伴作用，为此耶伦明确认定越南是友岸外包的重要选项，演讲中特别提及美国安可科技(Amkor Technology)上个月在越南投资设立测试封装工厂（a test and assembly plant）、新思科技(Synopsys)和美满科技（Marvell）在越南设立新的半导体设计中心（new semiconductor design centers）等投资案例。耶伦还透露美国官方提供配套融资与越南政府以及私营企业合作展开员工发展培训，美国试图赋予美越合作具有全面系统性（more holistic support），包括推动越南加入国际伙伴群体（IPG）和宣布公平能源转型伙伴（JETP）关系帮助越南从化石能源向清洁能源转型。

耶伦演讲传递美方对华政策与印太战略推进思路与动态值得关注，对此我方或需采取相关应对政策。首先是在即将举行的APEC峰会期间，美国可能会利用其主办国地位突出其重视的友岸外包、提升供应链韧性等议题。从耶伦演讲看，美方或刻意从中性角度阐述这类地缘经济战略议题内涵，由此减少各方对其真实意图质疑从而助推其战略实施。美方可能会延伸APEC传统议题边界，在亚太与印太地缘经济结合部上找题目做文章，边际引入与美方战略呼应的议题。对此我方需心中有数并在全面澄清实质关系基础上阐述中方立场。

拜登政府近年推进印太战略尤其是在动员老盟友和争取新伙伴方面动作频频，耶伦演讲有助于我们更好认知美方相关策略用意。我国在全球供应链中的特殊地位和重要性在可预见未来难以被替代，近年在中美关系生变背景下我国经济尤其在供给侧仍保持了活跃而强有力的产业升级能力。不过我们不应忽视美方不遗余力争取区域内等新伙伴的长期潜在影响，对此需有前瞻性思维与忧患意识。我方需在透彻了解美方长期策略与实施方法基础上，进一步主动改进与加强被美国视为盟友与伙伴的域内国家之间经贸联系与双边关系，对美方战略产生反制效果。

另外可务实推进中美互利合作。耶伦演讲和近年双方较量和磨合过程都显示，受多方面现实因素制约美方无法承受与中国经济全面脱钩代价。近来美方在不同场合表达希望与我国在双边与多边领域增加合作，这类表态无疑具有某些策略性动机，然而也不完全是虚文假意的烟雾弹。我方应以自身根本利益与全球发展全局利益为出发点，理性评估识别双边互利合作的可行议题与现实领域并主动推进。今年上半年受美方政治化处理气球事件等因素影响，中美关系陷入僵持并对落实去年底两国首脑巴厘岛峰会共识带来干扰，近来随着两国高官互访双边关系回暖，我方可利用目前较有利时机主动出牌推进必要合作。（2023年11月4日）

注释：

[1]Remarks by Secretary of the Treasury Janet L. Yellen on the Biden Administration’s Economic Approach Toward the Indo-Pacific：November 2, 2023

[2]这个体量大约占中美贸易总量规模接近两成，越南对美人均贸易量已是中国同一指标的两倍多。

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