导读：中国房地产市场的动静，无论是中央的顶层设计、地方的政策风向，还是房企的一举一动，都牵动着国内外的注意力。 今年7月，中央政治局会议就中国房地产市场供求关系的重大变化，提出要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造。10月底的中央金融工作会议，提出构建房地产发展新模式。 那么，争议颇多的“城中村”在这轮房地产改革中，处于什么样的位置？过去有关城中村的研究主要从经济学、社会学、规划学和管理学等角度，聚焦户籍、土地权属、农民工就业和社会保障等问题，亟待改造的城中村在中国发展中发挥了什么作用？ 厦门大学赵燕菁教授对此作了深入解析。由于篇幅原因，访谈将拆分为三个部分发出，本文为第一部分。

【文/赵燕菁 整理/朱敏洁 周子怡】

问：最近，国内一些城市正根据《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，积极稳步推进城中村改造，以保证民生。对此，您稍早前也专门写文做了阐释，您怎么评价城中村对中国的意义？

赵燕菁：长期以来，城中村议题非常重要。无论是制定城市政策，还是进行城市规划，这个区域一直是我们的“盲区”，或者说认为城中村早晚会在城市规划的过程中被消除掉。

但实际上经过这40年的发展，城中村在很多城市、特别是南方城市中发挥的作用越来越大。所以，在今年7月的中央政治局会议中提出要把城中村改造提到和商品房、保障房同等重要的位置。

我长期以来跟踪城中村的发展，我觉得当前中国的城市化进入了非常重要的阶段，这个议题是值得认可的。

一提到城中村，人们普遍会将其与国外的贫民窟或低收入者聚集的贫困地区联系在一起，因此我们长期以来对城中村的政策评估都是负面的。

和印度、巴西等国家的城中村做个对比，在我国特殊的税收体制下，中国的城中村和它们不完全是一回事。在中国的城市经济中，它起到了非常重要的作用。

其他国家（或地区）中，越落后的地方违章建筑越多；越发达的城市，违章就越少。比如，中国香港就有很多违章建筑，尤其是香港房子的楼顶上就有大量违建，这个问题在韩国、台湾地区也同样存在，但在新加坡、日本、英国等地就不太容易看到大批违章建筑。

违章建筑的本质是偷逃正规收入。政府提供公共服务要收费，怎么收？从正规住宅的财产税进行收支，这一部分的税收收入在其他国家地方政府的总税收里占比非常高，像美国很多城市在中央联邦政府转移支付之外，财政税占地方政府收入将近百分之七八十。

但我到埃及去调查，发现他们就不交税。为什么？理由是房屋没建完，这是一种逃税的办法。这些非正规的住宅由于没给政府交税，就处于违章违规的状态。所以，如果一个城市违章建筑的比例大了，它的公共服务费用往往收不到。

但在中国就不太一样，我们压根就没有财产税，即正规的住宅和违规的建筑都不收税。我们国家的税收大部分都是由企业和公司来缴纳的。

企业能够在一个城市具有竞争力，与其所需成本的关系非常大，其中劳动力成本很重要。

由于城中村的存在提供了一个廉价且大规模的居住渠道，特别是南方很多城市中的第二、第三产业从业者，都居住在这些“非正规”的地方。

2019年9月28日，广州石牌村，向西南望去，便是广州城市中轴线。（图源：视觉中国）

城中村在我们国家的整个经济循环中，通过提供低成本的住宅，帮助企业创造了更高的利润，给政府创造税收，在城市竞争中占比越来越大，因此不能简单否定城中村的存在。

中国正规住房的价格越来越高，劳动力成本也随之变高，这两者水涨船高，但为什么中国还能成为制造业大国，特别是南方一些省份的城市能成为世界工厂？很重要的原因就是企业能够把劳动力成本降下来，而背后的一个方面就是城中村提供了大量低成本住宅，降低了工人生活成本，也是转移了企业的用工成本。

所以我们可以发现一个现象，城中村在中国南方比较多，越往北越少；同时也可以看到，我们国家的经济也是越往南越发达、民营经济越活跃、制造业越强大，越往北方越衰落，和这一点有很大关系。

中央十分重视城中村问题的解决方式。如果解决得不好，最后把南方的城中村干掉，全都变成北方模式了，我们国家也就不会成为制造业基地。但如果解决得好，这一部分人会带来巨大的个人（家庭）财富增量。

这部分人如果能“富起来”，中国会有相当大一波人进入中产阶级，并带来巨量消费，中国经济不用依赖外国就能保持增长。所以，城中村问题，尤其在当前中国转型环节中具有特别的意义，这是我对这一问题的理解。

问：广州是城中村的“重地”，但当地人好像还是会觉得外来人口是个负担，对城中村的改造更注重原住民的利益，这似乎也代表当地政府、本地原住民的普遍心态，这样的偏向会如何影响城中村的改造？

赵燕菁：我认为城中村改造很大一部分问题就是怎样保护农民的利益。农民在这个城市里面分成两类，一部分是从外地来到珠三角来打工的，另一部分是房东，他把他的房子租给这些人。

在城中村改造中，这两部分人的利益是相互矛盾的，因此不要抽象地去谈什么农民利益，在我看来当地原住民是地主，而不是农民，因为他们根本不用“种地”。而那些从远处过来到城里打工的人，他们才是真正的农民。这两部分人在城市里头扮演的角色是不一样的。

长期以来，我们国家的城中村改造是严重偏向于原住民，所以每一次改造就会有一部分人一夜暴富。但我们真正要保护的农民的利益是这些租户的利益，是到这来城市里打工的人，他么才是弱势群体。

这些人或许没有被记录在正规的城市统计范围内，他们有的没有户口，有的是暂住的，虽然没有永久身份，但我们国家的税收是从他们这边过来的。因为这些人在工厂打工，有工厂企业存活，城市才能产生税收。

这些原住民的贡献是把原来的耕地给政府搞开发，招商引资、解决就业，但他们通过违章建筑的出租获得了巨大利益，这是在没有城市化之前他们无法得到的，所以对于这些原住民来讲，已经在城市化的过程中分得了巨大的一杯羹。

在这种情况下，政府一定要明白哪些人是城市经济真正的贡献者，我们服务于谁，要保护谁的利益。他们值得在城市更新、在城中村改造中获得一部分利益，至少请不要损害他们的利益。

如果城市更新以后，他们反而没地方住了，甚至住得比以前更贵了，那就是一个失败的城中村改造。

现在很多人都认为城中村是我们城市的“肿瘤”，因为城中村里边“藏污纳垢”，一些犯罪分子更容易隐藏其中，所以想方设法清除它。但其实不是这样的。

我大学刚毕业后工作的设计院也是租在深圳的城中村里面，一开始根本没有钱去租办公楼。我亲身体会发现，当你收入比较低的时候，即使里面脏一点、乱一点，但也是进入城市的第一个台阶。当年我们旁边很多小企业就是在厂房里面孵化出来的。

创业一定要在城市的中心区才能把成本降下来，因为创业离不开城市，但城区唯一的缺点就是房价太高。

我们做城市规划的时候，往往是按照一定的比例来规划地块的用途。当这个城市发展起来以后，它的比例就会变化。最初合理的城市规划，也会变得不合理，那怎么解决这个问题？

北方的城市就很难，必须拆除老的功能区来增加新的功能区，但城中村不会；城中村不受城市规划的管辖，因为它是集体土地，而城市规划只能管国有土地。

集体土地意味着它的城市功能由自己决定。这个时候你就可以想象，如果城市发展到一定阶段以后，突然缺酒店了，它里面就变成酒店；如果缺办公，它里面就能转变成办公功能；缺仓库就是仓库……一切的用途都随着市场供需关系的变化而变化，它像调节剂一样，城市新的功能很容易就溶解进去。

为什么我们国家的工厂大部分都在南方而不在北方？北方的地也不是很贵，就是因为缺少城中村。我问过一个老板，除了产业链因素外，为什么招商一定要在长三角、珠三角？他说在这些区域接的订单往往能非常快地响应。一个订单有时需要招几千人、甚至上万人，然后干几个月至一两年不等，结束后这些人就解散，重新接新的订单。它必须有非常大的弹性，如果你是一个企业主，你会让这些工人住哪？

城中村就可以。

我去东莞调研的时候，城中村里边大概将近1/3的房子是空的，需要用地时非常容易启动，然后关门也很简单，它就像潮汐一样，可以满足各种弹性工作。假设在北方城市里头，就应付不了市场的这种快速变化。

从这个角度看，城中村并不是一个完全没用的东西，它已经和周边形成了一个互动响应的关系。它有坏处，但这都是管理层面的问题，而不是它的功能可以随便摘除掉。

我们国家的经济发展和城市的制度关系非常大，同样，房价的波动也是在适应产业的不同发展阶段。凡是房价高的，都是中国最好的城市，也是全世界最好的城市。创新创业对资本需求特别大的企业，像中国的独角兽公司就集中在头部几个城市，北京、上海、深圳、杭州等，其他的城市一下子就变得非常少。

为什么全都集中在这里？就是因为房价高，美国也是如此。为什么？因为房价高意味着资本便宜，你卖一套房子就可以解决融资，其他地方的房子根本不值钱，所以资本非常便宜。

在创新创业中，房价是资本密集程度的一个体现。但是有一个缺点，就是一旦完成创新创业以后，开始建设工厂、上市、招工，就想找一个地也便宜、劳动力也便宜的地方了。

全世界都有这种现象，就是一个城市不可能又是创新创业的地方，又是制造业基地。

硅谷创新创业全世界无敌，但一旦开始生产，还是得把工厂转移到深圳、东莞等地。它只能兼容一个要素，因为你一旦生产，高房价就是死穴，企业就活不下去。北京、上海房价很高，所以不会有强大的制造业，但深圳的制造业很发达。

因为深圳的城中村占城市面积将近70%，60%的人口都住在70%的城中村里头。你可以去看华为，很多工人实际上是住在城中村里面，并不是全住在高楼大厦里。虽然工资不高，但用于缴纳房租的部分很少，相当于减轻了企业的用人成本。

新加坡房价这么高，但它还有强大的制造业，占GDP的比重和我们国家差不多，我们国家是27%，它是26%，这在发达国家里面高房价的地方是不可想象的。就是因为新加坡住房的一大半人——大概80%左右——都住在组屋里头，跟城中村是一样的概念。

我们可以得出这么一个结论，如果我们把城中村干掉了，我们国家的制造业就完蛋了。如果既没有组屋，又没有保障房，全部让工人住在商品房里头，看似改善了生活条件，但他们住不起，反而适得其反，把制造业给搞垮了。

2023年7月12日，深圳市福田区皇岗村城中村与城市对比。（图源：视觉中国）

任何一个城市都必须有给低收入者提供一个体面的住所，否则制造业发展不起来。还有一种解决方案是建设保障房，但若要满足近千万人住在那里面，政府可能也无法提供如此大规模的住宅。

所以城中村在中国的经济增长、经济循环中的作用，在城市功能中扮演的角色，可能比我们想的复杂。中央政策出台的方向是对的，但我现在也比较担心后续会适得其反，本来现在城中村里面的老百姓还有地方住，改造完以后，老百姓反倒住不起了。

租金一上涨，导致工人的成本上升，企业就搬走了，这是一个特别敏感的因果联系，所以我觉得有些城市的改造一定要非常慎重。

问：中国制造业能引领世界的竞争主导权，特别是南方的一些制造业大市，但有一种声音是当地政府没钱负担外地人口的一些公共开支，包括很多本地人也是这样认为的。您如何看待这一现象？

赵燕菁：原住民是这么想是肯定的，因为在他们的眼里外来打工人不纳税或者纳税很少，但还要享受城市的公共服务。这的确是一个现实问题，大家交税的总量就这么多，人一旦多了，人均就少了，更多人挤占公共资源了。

但在城市里面，外来人口不是纯粹来享受公共服务的。大部分人都是有工作的，他或他所在的单位就是在纳税。在某种意义上，甚至可以说是打工人纳的税养活了本地人。他们打工以后，商业活动才能够盈利。反之，雇本地人的成本高，企业哪有钱给政府交税。所以我觉得这部分人哪怕是在饭馆里头端盘子，即使住在城中村，他对城市都有贡献。

第一代农民工非常辛苦，如果你给他一次机会，他的下一代人就和城里人一样了。我刚大学毕业的时候，中国的城市化水平18.9%，现在人口城镇化率为65.2%。所以，谁也不要歧视谁，要给这些人一个机会，这一点非常重要。

中国城市化道路之所以走得这么快，是因为中国城市里的人口带动了总体的消费水平。我们国家大概有6亿多城市人口，这6亿多的消费能力里面大概有3亿多是真正中产阶级，和美国人有的一拼。

中国目前的市场消费市场和美国差不多大，基本上和美国一样，美国是3亿多人创造的财富，中国则是头部这3亿人。

但中国真正增长的潜力不是头部这3亿人，因为他们的消费已接近顶峰，房车自由，自然就没什么增长了。真正有增长能力是已经进入城市、却还没有达到消费水平的这3亿人。

所以我们不但不能歧视他，还要把这3亿人想方设法变成头部的3亿人，这样一来中国哪还愁消费市场。目前真正困难的是怎样把这些人变成真正有消费能力的人。

作为一个城市，一定要把第一代农民工当做自己的资源。现在大家开始抢人口，不要光抢博士、抢院士，还要抢这些农民工。虽然他们这代人可能需要财政支持提供一点公共服务，但他们的下一代人就是这个城市增长的动力，所有的消费都得靠他们支持。

当时美国为什么可以独立于欧洲大陆发展成一个大国，而欧洲那些国家互相抢夺对方市场，谁市场大谁胜出？

中国一定要将重心向内看，善待国内的农民工，中国若能再用30年时间再整出3亿中产阶级，中国的现代化基本上就稳了。到那时候我们国家就是“轻舟已过万重山”，谁都拦不住。

但如果我们过不了这个坎，美国再把其他国家的市场控制住，我们就很难拼过人家，所以中国赶快抓紧让这60%的人变成真正的城市高消费人口，以稳定中国的经济基础。

我们现在这屁股是一半是坐在美国市场上，一半坐在自己的市场上，如果到那时候，我们整个屁股都可以坐在自己的椅子上，就不怕别人制裁了，只有你制裁别人的份了。

我想这就是中国崛起的一个基础，所以把城中村的问题放大一点，这不光是我们城市好不好看的问题，这还是我们这一代人能不能顺利越过中国城市化发展的非常重要的一步棋。

《大崛起：中国经济的增长与转型》 赵燕菁 中国人民大学出版社

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