深圳城中村改造迎来重大变局。

2024年1月4日，由深圳市规划和自然资源局会同深圳市住房和建设局起草的《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》（征求意见稿）（以下简称《意见稿》）发布，于2月4日前向社会征求意见。

《意见稿》指出，城中村改造的对象是以深圳市域内原农村集体经济组织继受单位及原村民实际占有使用的现状居住用地为主的区域，而位于国家、省、市等各级重大民生项目、重大基础设施范围等4种城中村用地优先纳入拆除新建范围。

合一城市更新集团董事总经理罗宇在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，新政策最大的变化在于，在净地出让的规则下，改变了过往的土地一二级联动机制，采取一二级不联动机制。深圳在此之前拆除新建类城中村改造的政策模式中，无论是城市更新，还是土地整备利益统筹，均有留用开发建设土地采取协议出让的一二级联动机制。

这4类优先拆除

据中国（深圳）综合开发研究院2023年9月《深圳城中村楼栋字典2022》数据，截至2022年底，深圳全市以自然村为单位的城中村单元共计2042个，城中村总楼栋约31.9万栋，总套（间）约591.3万，总建筑面积约2.2亿平方米，占全市建筑总量比重超过40%，居住人口占全市实有人口约60%。辖区建面和栋数三甲为龙岗、宝安、龙华三区。

从楼栋性质结构来看，个人自建房占主导地位，楼栋占比为95.6%，建筑面积占比达83.3%。集体自建房楼栋占比为2.4%，建筑面积占比9.5%。单位自建房楼栋占比为1.3%，建筑面积占比5.3%。

深圳市先后通过《深圳经济特区城市更新条例》《深圳市城市更新办法》《深圳市城市更新办法实施细则》等系列配套文件，确立了“政府统筹、市场运作”的城中村改造实施模式，推动城中村改造工作有序开展。

“然而，在房地产市场下行、企业资金压力增加等背景下，部分城中村改造项目难以推进实施，直接影响改造项目的实施效果。面对未来城市发展需求，亟须以城中村改造为抓手，构建有效市场与有为政府相结合的存量用地开发和城市空间治理新模式，打造宜居、韧性、智慧的现代化城市。”深圳市规划和自然资源局表示。

根据《意见稿》，城中村改造分为拆除新建、整治提升、拆整结合三类，具备条件的城中村实施拆除新建，不具备条件的城中村实施整治提升，介于两者之间的实施拆整结合。三类空间的引导范围在专项规划中予以明确。

对于拆除新建类项目，《意见稿》明确，划定拆除新建类城中村改造范围，鼓励实施区域统筹和成片开发，在城中村空间范围的基础上将周边低效用地一并纳入实施改造。

其中，满足四类条件的城中村用地优先纳入拆除新建范围：

一是位于国民经济和社会发展规划、国土空间规划、各类专项规划等确定的重点功能片区、重点发展组团、轨道枢纽地区的；二是位于国家、省、市等各级重大民生项目、重大基础设施范围的；三是位于20大先进制造业园区（注：《深圳市20大先进制造业园区空间布局规划》）、重大产业项目范围的；四是存在公共卫生安全风险大、房屋安全和消防安全隐患多、配套设施落后、环境脏乱差、社会治理难等突出问题，或经相关部门评估亟须实施改造的。

不具备拆除新建条件的，纳入整治提升（含拆整结合）类城中村改造范围，开展经常性整治提升，按照文明城市标准实施和管理，重点抓好房屋结构、消防、供用电、燃气、公共卫生、道路交通、治安、自然灾害等安全治理工作，防范各类风险。围绕好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设，按照城中村改造专项规划分类引导实施。

深圳城中村改造特色

1、政府主导，引入前期服务商：

区政府负责开展搬迁补偿安置等相关工作。区政府也可以按照公开择优原则选定前期服务商，由前期服务商协助区政府开展搬迁补偿、安置房建设、土地清理等工作。

这一轮城中村改造的主导者是政府。这一点在此前广州、上海城中村改造方案中业已践行。深圳方案虽然明确提及引入前期服务商，前期服务商也大概率是地产开发商，但有别于以往，开发商将从主导者变成协助者。

城中村内各类土地用地性质复杂交错，不仅包括村民宅基地、集体建设用地，还包括一些国有建设用地、历史遗留用地和耕地，改造难度较大。再加上一线城市土地成本昂贵，仅靠开发商和“村民”谈拆迁，耗资、耗时，耗精力，往往数年难以动工，比如深圳湖贝旧村旧改，从1992年开始启动，历时约30年才“啃”下来。

政府强势介入后，城中村改造的扯皮现象将大幅减少，有利于加快城中村改造进程。

2、净地出让

除安置房用地外，拆除新建类城中村改造项目内土地完成净地入库后，市规划和自然资源局可依法采用综合评价出让或带设计方案出让等公开方式确定土地受让方，由土地受让方实施开发建设。

方案中明确提到净地入库，也就意味着净地出让。

净地出让，意味着政府先征地、后出让。因此政府可以获得一些土地差价，有利于补充地方财政，推高城市商品房价格。

城中村改造有三种方案，一种是拆除重建；一种是完全不拆，原地提升；还有一种介于两者之间，部分拆除＋部分提升。

深圳城中村改造体量庞大，任务艰巨，因此虽然采用净地出让，但不可能将城中村全部拆除，大概率是在改造工作中因地制宜，三种模式并行。而且，拆除重建也是一个渐进的过程。

3、回迁安置

无法安排安置房用地的，可将回迁安置要求作为土地出让条件纳入土地供应方案，土地受让方完成土地开发后将安置房移交区政府，由区政府实施回迁安置。

在项目经济可行、规划条件能够支撑的前提下，应按要求配置一定比例配售型保障性住房。

深圳城中村改造方案发布的同一天，2024年1月5日，广州在石围塘旧改项目中发放了全市首张“房票”，标志着广州城中村改造“房票安置”工作迈出实质性第一步。

在深圳新发布的城中村改造方案中，却4次出现了“回迁”，尊重深圳原村民习惯的“就地安置（回迁）”方式。

所谓房票，就是在一定期限内使用的购房现金抵用券。明显采用房票安置，可以更大程度上增进购房需求、刺激楼市增长，为什么深圳没有采用？

原因有二：

（1）前文提到过，深圳城中村占全市建筑总量比重超过40%，居住人口占全市实有人口约60%。城中村住房是深圳主要的居住形态，而非“配角”。

因此，深圳的城中村改造必须比其他城市更加“顾及民意”，尊重深圳原村民更习惯、更乐于接受的“就地安置（回迁）”方式，确保深圳城中村改造平稳推进。

（2）深圳对“土地财政”的依赖程度和经济压力远低于广州。

各地对“土地财政”的依赖程度，可以用“地方政府基金支出”占“总财力”的比重来衡量，因为“地方政府基金收入”主要来自土地拍卖。从下图中我们可以看出，2022年，深圳对“土地财政”的依赖排行全国主要城市末尾。

再者，深圳2023年前三季度地区生产总值为24468.3亿元，同比增长5.4%。增速不仅跑赢了全省的4.5%，也跑赢了全国的5.2%。而广州无论是GDP总量还是实际增速，都是四大一线城市中压力最大的。

强化政府统筹和引导作用具有公共属性

中国（深圳）综合开发研究院认为，积极稳步、呵护式的整村改造与连片运营，还需要更多新思路、新模式、新资源和新路径；一个全面可持续、市场化的深圳城中村市场数据基座建设也需要相应的政策考量和支持。

《意见稿》提出，对于拆除新建类城中村改造项目，坚持人民政府负主体责任，由区政府组织实施拆除新建类城中村改造工作。

工作流程包括：意愿征集和项目可行性研究、纳入拆除新建类城中村改造年度计划、基础信息核查、项目实施方案和改造单元规划编制、搬迁补偿和安置、土地清理与收储、用地出让及开发建设等。其中，意愿征集上，拆除新建类城中村改造项目需经物业权利人2/3以上同意，并经原农村集体经济组织继受单位同意后方可实施。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉在接受每经记者采访时表示，旧模式下，由于市场完全主导，不具备公共利益属性导向，因此很难推行多数人同意即可通过同意改造的方案，也很难避免钉子户。新模式明确了成片开发、重点功能区和轨道交通以及重大发展平台的改造范围界定，以及政府主导和强化规划刚性引领，意味着改造具有了公共属性。由此，就可以按照民法典、物权法规定的少数服从多数原则，2/3同意即可。

“此次《意见稿》强化了政府统筹和引导。过去尽管确立了政府统筹、市场运作模式，但政府统筹功能没有发挥到位，基本让位于市场。”

李宇嘉表示，旧模式下，改造实施方案和单元规划由前期服务商（市场化开发商）编制方案和规划，存在因改造成本高而导致规划调整，政府不得不审批，现在明确由区政府组织指定部门编制，确保规划的刚性功能，强化了政府统筹，避免了过去完全市场化主导导致规划被突破等。

关于安置房建设及回迁安置责任，深圳市规划和自然资源局表示，有条件安排安置房用地的，安置房用地通过协议方式出让给区政府，由区政府负责安置房建设。引入前期服务商的，区政府也可依据项目实施协议由前期服务商开展安置房建设，并由区政府实施回迁安置。无法安排安置房用地的，可将回迁安置要求作为土地出让条件纳入土地供应方案，土地受让方完成土地开发后将安置房移交区政府，由区政府实施回迁安置。

（来源：每日经济新闻、刘晓博说深圳）

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本刊法律顾问：广东南国德赛律师事务所 谢炎燊、陈慧霞

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